建立土地利用规划许可制度的研究

建立土地利用规划许可制度的研究

黄文亮

广东省博罗县

摘要：随着我国改革开放持续深化，对土地资源保护及利用越来越重视，其作为保证社会生产生活有序开展的重要物质基础，对于经济建设以及资源开发均有积极意义。尤其是进入经济高质量发展新时代，土地资源直接关系到社会建设实效，通过建立完善的土地利用规划体系，有助于解决土地供应矛盾。但在实施过程中，由于缺乏健全完善的土地利用规划法律体系，导致相应目标难以实现。而通过建立土地利用规划许可制度，则能够明确土地利用规划许可的适用范围、申报条件、申报程序及法律责任等，推动土地资源得到良好保护，实现最优化利用率。同时考虑当前社会的发展和进步，还应在土地利用规划许可制度建设过程中，注重对法律程序的构建、增强公众参与程度、完善救济机制等内容，结合当前现状，采取有效措施，进一步健全土地利用规划许可制度，为土地资源开发保护提供强有力的保障。

关键词：土地利用；规划

一、土地利用规划许可制度概述

土地利用规划许可是指相关主管部门按照建设单位、个人等申请，实施依法审查，对符合条件的合法主体以及开发建设行为颁发许可证，其本质属于一种行政行为。该制度的建立目的是为保证社会秩序正常发展，创设良好环境条件。同时，按照我国现行法律规定以及土地利用总体规划，规范对土地利用活动的审查，确保其具有合法性及合理性。结合实际情况，我国土地利用规划许可制度主要涉及土地规划、开发、建设、交易、环评等方面。根据《城乡规划法》的相关规定，我国城市土地利用规划许可采用“一书两证”制度，其中一书包含规划选址意见书，两证有建设用地规划许可证、建设工程许可证等。乡村土地利用规划许可制度采用乡村建设规划许可证，综合城乡制度，形成“一书三证”制度。

二、我国土地利用规划许可制度现状

1. 土地利用规划许可程序

现阶段，我国现行土地利用规划许可制度在实施过程中，依照法律程序的规定，主要界定适用范围、申请人、被申请人等。

其中对于适用范围的界定，则是依照《城乡规划法》，在城镇规划区域内通过划拨、出让等方式，为土地开发和利用项目提供使用权，应当由建筑单位获得相关部门审批、核准以及备案后，向当地土地规划主管部门申请授予建设用地规划许可。按照法律规定提交科学可行的工程设计方案、土地使用权证明等文件，保证土地利用开发的合理性。以建设用地规划许可证审批为例，其流程如图1所示。对于乡村区域的土地规划，主要是针对农村公共基础设施、乡镇企业、公益设施等进行规划许可，申请人可向当地乡镇政府的有关主管部门提交报批文件，获得许可后，颁发乡村建设规划许可证。但对于占用耕地的情况，不予许可。如有特殊要求占用农用地，则需严格按照现行的《土地管理法》落实审批程序，对农用地转非农用地，经市县级部门审核通过后，可授予乡村建设规划许可证。

2. 土地利用规划许可的公众参与

由于土地利用规划涉及多方利益，除了开发者之外，与公众利益存在密切联系，因此当前阶段在土地利用规划许可决策中，在获取规划主管部门与少数专家意见的基础上，还关注广大公众的参与，如将土地利用规划许可决策透明化，保证公众知情权，避免出现权力寻租等情况。我国在现阶段对于土地利用规划许可决策，注重民主化、公开化和透明化。但因土地利用规划立法的目的是控制行政权，对于当前公众参与程序没有明确规定。虽然部分地区采用听证会、论证会或其他方式等，促进公众参与，不过在法律上仍没有直接明确赋予公众参与规划的权利。

3. 土地利用规划许可的救济机制

在土地利用规划许可相关法律规定中，存在多条约束和控制政府公权力的条款规定，避免出现不当受理审批行为，充分确保行政相对人、其他利益相关人的合法土地权益。但现有法律体系中的救济条款在制定时没有详细规定补偿执行途径、补偿依据、补偿标准。所以土地利用规划许可救济机制在实践中难以得到落实，无法满足相对人权益保障的需求。另外一方面，关于土地利用规划许可过程中产生的法律责任不健全。

三、建立完善土地利用规划许可制度的合理建议

1. 进一步健全土地利用规划许可法律程序

按照我国现阶段的土地规划立法现状，在落实土地利用总体规划时，为确保资源得到优化配置和高效利用，必须要健全规划许可制度。在此背景下，相关部门需积极完善土地利用规划许可的相关法律程序。同时综合考虑该制度属于具体的行政行为，有利于引导和控制土地开发利用，由此需要采取有效措施，保证公权力的运行和使用具有规范性和合理性。比如在土地利用规划许可制度建立过程中，应当以《城乡规划法》作为核心，其内容及原则具有普适性和概括性，有利于具体到地方规划制度管理层面。在实践过程中，可按照上位法要求，综合考虑本地社会、经济发展水平，制定符合地区土地利用规划许可的相关法规，明确规范申报主体、范围、程序。

2. 完善土地利用规划许可公众参与机制

在土地利用规划许可制度中引进公众参与机制，有利于促使民众了解和参与土地利用规划，有效反馈意见和建议，保证土地利用规划的编制以及许可决策更具有科学性，符合公众利益。在建立土地利用规划许可制度时，为有效保证公众参与机制的顺利引入，应从以下几个方面出发。

(1）建立具有公平性的土地利用规划许可审批程序，通过公众参与审批，公示项目审批进度等，保证土地利用规划许可权限的授予具有合理性。如可将公众参与分为正式和非正式程序，其中正式程序包括听证程序，非正式程序可通过新旧媒体融合传播，公示最新的土地利用规划草案，并组织社会专业人士、行业协会、社团等，对草案提出意见和建议。

(2）建立完善的公众监督机制，拓展公众反馈渠道。为保障社会公众能够有效、顺利参与到土地利用规划许可中，支持规划的审查和批准，需借助现代信息化技术，拓宽公众参与路径，如建立土地利用规划许可公示平台，便于公众了解规划项目，提出合理意见和建议。

3. 规范土地利用规划许可救济机制

为保障行政相对人的合法权益，必须对土地利用规划许可侵权建立完善的救济机制，比如在土地利用规划变更中，行政相对人的合法土地权益遭受侵害，可提起行政诉讼。同时将土地利用规划的变更纳入到司法审查程序，加强行政主体对土地资源利用的监督和监控。同时完善土地利用规划许可救济和补偿制度，当出现土地利用规划许可变更后，利益相关人的合法权益受到损害时，行政机关可依照法律规定对其进行赔偿、补偿等。如发现存在违法变更土地、不合理变更等行为，应追究相关行政不当责任。为有效保证土地规划许可救济机制得到良好落实，则要健全行政问责制度，推动土地利用规划许可制度趋向法治化。并注重规范行政问责程序，保证公务人员合法权利的基础上，对违法违纪行为采取严厉处罚，确保土地利用规划许可制度的具体内容得到依法、规范落实。

四、结束语

综上，结合我国现阶段的发展实际，建立健全土地利用规划许可制度，对推动国土空间资源优化配置具有积极意义，通过合理规划和开发利用土地，能够缓解当前的土地供需矛盾，促进社会经济可持续发展。在建设实践中还需注重健全土地利用规划许可法律程序、完善公众参与机制、规范救济机制等，以此形成系统化的健全土地利用规划许可制度，为土地资源管理提供科学依据。

参考文献

[1] 浅析土地利用规划与管理制度的改革[J]. 于天顺;耿春雨.科技资讯,2015(16)

[2] 基于校企合作的土地利用规划新型活页式教材开发与建设[J]. 王莹;陈湘;晏涵.河南教育(高等教育),2023(03)