基于新疆实践对不同生态补偿方式特点的分析

基于新疆实践对不同生态补偿方式特点的分析

张弛

新疆自然资源改革发展研究中心  新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市830002

摘要：为健全生态保护补偿机制，加快推进生态文明建设，新疆提出要实现重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖，初步建立补偿水平与经济社会发展状况相适应的多元化补偿机制和基本符合新疆实际的生态保护补偿制度体系。生态补偿方式是补偿机制的具体实现途径，本文基于新疆实践对不同生态补偿方式的特点进行对比分析，以期对完善新疆生态产品价值实现和生态补偿机制提供有益参考。

生态补偿方式是指生态补偿的责任主体对被补偿主体进行补偿的实际途径与形式，体现了补偿责任主体与受偿主体之间的权利义务关系。在具体生态项目补偿中，补偿主体的多元性和补偿对象需求的多样性决定了生态补偿具体方式的多样性。目前，新疆逐步实现了森林、草原、湿地、荒漠、水流、耕地、冰川等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖，跨地区、跨流域补偿试点示范取得了明显进展，多元化补偿机制初步建立。新疆生态补偿方式主要以政府补偿为主导，具体可以分为资金补偿、实物补偿、政策补偿、智力补偿四大类，除政府补偿外，在市场补偿领域也开始了尝试与实践。本文从生态补偿主体和客体的视角出发，对四类主要的生态补偿方式进行对比分析，以期为新时代新疆生态补偿制度建设提供有益参考。

一、资金补偿

资金补偿是最普遍和最基本的生态补偿方式，也是目前面临资金短缺的生态补偿最迫切需要的补偿方式。由于资金补偿能充分顾及受偿者的眼前利益而被易于接受，在短期内能很好地激发受偿者积极参与生态补偿项目，促进生态项目建设。在新疆主要的生态补偿项目中，常见的资金补偿形式为政府转移支付、财政补贴、信贷优惠、税费减免、生态补偿建设基金捐赠等。以草原生态补偿为例，一方面采用现金补偿方式，足额补偿围栏建设、草原管护等直接成本以及相应的机会成本；另一方面通过向受偿者提供税费优惠和信贷优惠等措施支持其从事其他产业。需要注意的是，随着新疆生态保护红线的划定，对于大部分位于生态保护红线内的地方而言，因承担生态职能而丧失的机会成本，应由优化开发区与重点开发区进行适当的横向转移支付来加以补偿。

由于资金补偿主要以现金补偿为主，资金不足的问题一直困扰着生态项目的可持续运行。长期来看，只以单纯的“输血”为主，容易让受偿农牧民产生对政府资金的依赖心理，一旦补偿期限截止，补偿资金减少或终止，很容易引发生态环境破坏复发和农牧民不满等问题，不利于巩固脱贫成果和经济的可持续发展。因此，新疆各级政府应采取有效措施进一步拓宽资金筹集渠道，尝试采用BOT(建设-经营-移交)和TOT(移交-经营-移交)等融资方式，引导和鼓励社会资本参与生态建设事业，同时加快从“输血”式补偿向“造血”式补偿转移，从产业机制层面促进地方经济有效发展。

二、实物补偿

实物补偿主要是指补偿者向受偿者以粮食、土地、住房等实物方式进行补偿，包括其他物质补偿、劳动力补偿、士地补偿、住房安置以及像提供植树造林所需种苗等具体形式。在生态建设与修复项目，例如退耕还林中，存在着环境极端恶劣，生态非常脆弱，生态保护特别重要且开发成本过高，必须进行生态移民的地区，这些地区大都集中分布着贫因人口，将生态超载人口迁移到生态承载能力高的地区，并对受偿者进行劳动力补偿、士地补偿、住房安置等实物补偿。实施生态移民搬迁有利于正确处理好生态保护和少数民族区域发展的关系。因此，以扶贫生态移民搬迁为主要特征的实物补偿一方面可以减少生态脆弱区的生态承载量，保证生态项目建设成果不受人为侵扰。另一方面对于促进受偿居民生活水平的提高，调整优化生活要素与生产要素，有效地解决搬迁人口及安置区原有群众的长远发展问题，尤其对于增进民族团结，维持新疆边境贫困地区的和谐稳定有极为重要的意义。

当然，在大多数生态补偿方式中，现金补偿仍占主导并且对于受偿者是最普遍且容易按受的方式，在新疆边境贫困地区的生态补偿方式中，要将实物补偿与现金补偿两种补偿方式按照实际需要采取恰当的比例，设计充分适合于当地生态建设项目补偿的具体方式与标准。

三、政策补偿

政策补偿是指政府根据区域生态的需要，实施具有差异性的区域发展政策，对实行生态保护政策的地区进行政策性补偿。常见的政策补偿形式有税收减免优惠、鼓励绿色产业与清洁项目发展、以工代赈项目以及加强受偿地区的基础设施建设与教育、医疗、卫生等的均等化公共服务进程等。

对于承担自治区和国家重点生态功能区建设而且己经被列为限制和禁止开发区的部分新疆边境贫困地区而言，政府在进行资金和实物补偿之外提供相应的政策补偿必不可少。具体来说，政府要通过给予优惠政策及项目支持，将补偿资金转化为技术项目和特色优势项目在实施区开展，帮助生态脆弱区贫困县域建立起绿色经济、生态经济、低碳经济等新型特色优势生态产业作为替代性产业，才能从根本上解决边境集中连片地区的贫困状态。

以位于南疆三地州的限制开发区为例，虽然缺少发达县域、地域组合条件，但水体、大漠等生态旅游资源丰富，具有发展生态旅游业的优越条件。政府应着重加强当地旅游基地与旅游设施建设，给予信贷等优惠政策，发展生态旅游业、特色农业、林果业和适宜工业，形成较强的自我发展机制，使单方面的外部补偿转化为受偿地区有效的可持续自我发展能力，这样即可以大大减轻国家的财政负担，也对新疆的生态经济、社会效益协调发展发挥有力促进作用。

四、智力补偿

智力补偿通常也被称为“智慧补偿”，主要是指由补偿主体向受偿者开展智力服务，以免费或者优惠的形式提供技术指导与咨询服务，进而培养受偿地区，尤其是生态移民地区的技术人才与管理人才，或者向受偿地区输入产业发展所需的各类专业人才，以提高受偿者的生产技能和管理组织水平。由于位于新疆生态脆弱边境地区的贫困人口，大都受教育程度较低，导致社会劳动力文化素质普遍偏低，制约了先进技术与思想观念的引入和传播。同时，生态移民搬迁会造成大量富余劳动力，对这些劳动力的安置也直接关系到边境地区的社会和谐稳定。因此，新疆的生态补偿要特别注重用好智力补偿方式。由政府向受偿农牧民进行替代产业相关技术的培训与指导，组织各类大中专院校、成人职业学校和劳动就业培训中心等社会培训机构，开展农村劳动力转移就业引导培训、技能培训和定向培训，使之具备基本的生存技能和致富手段，提高转产就业能力，对从根本上解决贫困，加快城镇化建设步伐，保障生态建设成果。

五、市场补偿

政府补偿作为我国生态补偿的主要形式，存在着补偿资金不足，缺乏有效激励机制，管理成本、信息收集成本高，效率较低等不足之处，而市场补偿可以有效弥补政府补偿的短板。目前的市场补偿方式主要包括一对一交易、市场贸易和生态标记，具体包括许可证交易、使用权交易等。目前，新疆已陆续开展了数十项清洁发展机制（CDM）项目，林业碳汇产业发展机制也已起步，可实施的市场补偿方式还有水权交易（流域下游向上游地区支付的生态补偿费用）、排污权交易等。市场补偿可以有效提高生态系统服务功能保护的经济效益，拓宽生态补偿所需资金，进而减轻政府的财政负担。新疆应加快发展完善森林碳汇、水权交易等市场补偿形式，努力将资金补偿、政策补偿等政府补偿与市场化补偿相结合，充分发挥有为政府与有效市场的“协同效应”，循序渐进推广其他适合的多样化补偿方式，建立起以政府补偿为主导，市场补偿与社会参与作为重要补充的可持续全方位生态补偿新体系。

作者简介：张弛（1978.10-），男，汉族，陕西西安人，硕士，新疆自然资源改革发展研究中心高级经济师，主要从事自然资源领域改革发展问题研究与咨询工作。