事业单位全面预算管理存在的问题和优化对策

事业单位全面预算管理存在的问题和优化对策

于春光

抚顺市医疗保障事务服务中心  辽宁省抚顺市

摘要：做好事前预算编制,优化资源配置；事中做好监控,加大预算执行监控力度,防范资产流失、资金浪费；事后做好绩效评价工作,及时发现现行预算管理体系的缺陷,弥补不足。通过事前、事中、事后各个环节的不断完善,使得预算编制更加合理、预算执行更加平稳、预算评价更加高效,促进事业单位有序健康发展。

关键词：事业单位；全面预算管理；问题；对策

1.事业单位全面预算管理概述

一直以来,以国家财政资金为主要资金来源的事业单位,出于规避事业经费筹集考核压力的考虑,虽然将全面预算管理理念引入事业单位管理中,但在财政预算编报中普遍弱化非财政收入编报,造成对事业收入预算收支的约束力不足。对于主要依赖财政资金的事业单位而言,政府倡导的全面预算管理理念基本实现了对财政资金的监管,通过强化事业单位内部各项业务活动之间的价值联系,充分发挥各种财务和非财务资源的效能,有效提升了单位可控资金的使用效率和效果。实行政府购买服务后,事业单位的收入不再通过财政拨款方式取得,在财政预算编报中相应简化了支出规划的明细内容,弱化了政府对这一部分资金的监控力度。事业单位直接将政府购买服务纳入自身预算管理体系,取得的收入依法纳税并享受相关税收优惠政策后,按相关政策规定进行独立核算、管理支配资金的使用。2014年初,《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》（财预〔2014〕13号）中首次强调各部门要通力合作共同构建全过程预算绩效管理体系,持续推动政府购买服务绩效评价工作。2020年出台的《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号）中再次强调政府购买服务项目所需资金必须纳入各承接单位的部门预算中,统筹规划资金的使用方式和方向,对于未纳入预算的不得安排相关支出,同时指出在选择政府购买服务的承接方时重点考察该项目以前年度预算资金的拨付、使用、调整情况,进行综合评判。至此,全方位、全过程、全覆盖的全面预算绩效管理理念基本已经渗透到政府购买服务项目中。事业单位作为政府购买服务的承接方,结合以前年度项目执行情况,综合外部市场环境的变化,编制适应单位当前及未来发展规划的预算安排,并随时监督执行情况,实时做出相应调整,将有助于单位持续健康发展。在预算编制过程中合理配置单位资源,预算执行阶段加强监督管理,跟踪监督业务是否严格执行预算方案,对单位业务经营进行指导,强化单位生产经营过程中各项价值活动的作用,约束不合时宜的资金使用行为,避免资金浪费,促使事业单位各项业务活动都围绕既定的战略目标有序开展,强化全面预算管理理念,切忌纸上谈兵。

2.事业单位全面预算管理存在的问题

2.1预算组织机构不够完善，内控管理混乱

“重业务轻管理、重目标轻目标管理”的意识普遍存在于事业单位内部,在单位实际运营管理过程中,主要负责人青睐于提拔业务骨干,倾听他们的需求,将优质资源和资金向既定的目标倾斜,而忽视了该目标是否与当前的外部市场条件和企业内部资源情况相匹配,脱离预算安排,使全面预算管理形同虚设。大多数事业单位普遍认为预算主要就是“花钱”,而怎么把钱“花好”就是财务部门的职责,忽视了部门预算需要业务科室参与。由于上级领导关注度不够高,仅依靠财务部门很难调动业务部门的积极性,导致单位预算机构即为财务部门,与单位各业务部门和职能部门不能进行有效对接,导致预算编制不合理,预算管理责、权、利不匹配,使得预算管理从编制到执行总是遇到无预算开支、超预算审批,预算执行进度缓慢,年底突击花钱的窘境,使得各项业务无法按照年初的既定方案有序开展,难以发挥全面预算管理的优势。当下,全面预算管理理念尚未深植于事业单位的内部管理中,未引起足够的重视,尤其是在,资金基本脱离财政预算监管,使得预算编制工作更加流于形式,很难反映单位资金的实际使用情况,长此以往必然会引发各种财务风险,严重的还会进一步影响正常业务的开展。同时,轻视全面预算管理,会挫伤预算管理人员的工作积极性,进一步影响预算编制的全面性,削弱预算执行的力度,难以发挥有限资金的最大能效,阻碍业务推进,造成事业单位的内控管理混乱,对事业单位的发展造成影响。

2.2预算编制缺乏合理性

政府购买服务下，事业单位的收入不再是财政拨款,虽然仍根据上级部门提前下达的预算数编制,但这部分收入主要通过财政预算系统中的非财政拨款模块编报,相较于以往的财政拨款模块,不再需要填报具体的项目活动支出明细。而这部分数据的填报通常需要单位各部门的通力配合,在整理汇总各部门来年资金需求的基础上,以单位的发展战略为目标,按照轻重缓急,削减部分开支,确保不超过预算的情况下完成年度计划。当不再强制要求编制详细的项目活动支出计划时必然导致单位内部各部门的懈怠,缺乏领导的重视和其他部门的沟通配合,预算编制人员也会倾向于敷衍的工作态度,在不了解单位实际业务开展和资金需求的情况下,不去做进一步求证,而是按照以往的资金使用情况编制预算,最终导致预算编制缺乏合理性依据,与预算执行大相径庭,预算编制无法指导预算执行,影响单位业务的有序开展。负责编制预算的往往是不懂业务的财务人员,所以即使预算编制人员认真编制预算,也只能依靠可以获得的上一年度预算资金实际使用情况合理预测下一年度预算资金安排,但事业单位往往存在上半年预算执行缓慢,年底突击花钱的窘境,获得的基础数据很难反映全年资金实际使用情况,导致预算编制的准确率低,编制方法也缺乏科学性,部分需要开展的业务因未安排预算资金而不得不延后,部分本可以延后的项目却被纳入预算范畴提前预支。

2.3欠缺完善的预算管理体系，预算执行管控力度不足

全面预算管理体系几乎囊括了事业单位发展过程中面临的所有关键性问题,积极深化和推进全面预算管理工作,从预算编制、执行、考核出发将各业务部门调动起来,充分发挥全体员工的主观能动性,可以为单位实现良性的持续健康发展提供有效支撑和保障。但在现实治理中,部分事业单位领导层虽树立了全面预算管理理念,但并未构建完善的预算管理体系。预算编制无法做到全员参与,预算审批权限划分不清,预算执行刚性不足,不严格按进度执行预算,越权审批、重复审批,降低预算执行率。由于欠缺与全面预算相适应的绩效管理机制,预算执行过程中缺乏有力的监督和管理机制,对超出预算资金使用行为没有相应的追责惩罚机制,使得预算编制和预算执行两条线,预算目标形同虚设,随意变更资金使用的经济科目。这些问题又不能通过预算监控及评价机制得到及时反馈和修正,支出随意更改,在某种程度上损害单位整体效益,使得全面预算管理流于形式。

2.4绩效评价浮于表面，难以形成良性循环

在政府极力倡导全面预算管理理念的氛围下,一些事业单位开始在单位倡导全员参与到预算编制和执行的过程,但是由于缺乏行之有效的全面预算绩效考核机制,当需要通力合作的项目出现问题时各部门相互推诿扯皮,阻碍业务的开展。具体而言,一些事业单位缺乏针对实际业务开展情况设定的考核指标,在内部控制方面缺乏专业的绩效考核制度作支撑,导致内控意识薄弱,绩效管理工作脱离实际,财务指标和非财务指标在考核指标体系中的权重失衡、缺乏合理性,对预算执行中出现的问题反馈不及时。有的事业单位虽然建立了相应的预算绩效考评机制,但事业单位管理者对预算绩效考评工作重视不足,不能达到通过绩效评价结果提升项目资金使用效率的目标,绩效管理工作水平的效果极差。同时预算绩效考评指标在员工年底综合考评的众多指标中占比低,再加上各部门主要负责人为树立自我威信、协调内部工作氛围,难以制订出行之有效的奖惩措施,使得奖励易、处罚难,无法产生良好的激励作用。

3.事业单位全面预算管理深化措施

3.1强化全面理念，贯彻全员参与原则

全员参与应贯穿全面预算管理的全过程,覆盖编制、执行、监督、评价等环节。首先,提高事业单位管理者的参与度,将全面预算管理理念融入到单位的规章制度中,通过相应的规程制度厘清责任,规范全体员工的行为,从而调动全员的工作积极性,发挥整体的协同效应。再次,业务部门参与进来,加强部门之间融合,消除部门间的信息壁垒,同时将责任目标细化到各业务部门,引导员工共同监督预算的编报和执行,加强预算归口管理,强调“谁使用、谁编制、谁负责”,正确评估各部门的计划和需求之间的相互影响,提高预算管理水平。最后,财务人员收集部门信息编报财务预算,并在预算执行过程中做好跟踪落实工作,并依据预算执行的具体情况与相关业务部门协调,确定相应的预算调整方案,确保收支平衡。

3.2强化制度建设，夯实预算管理的制度基础

把全面预算管理纳入事业单位内部控制体系建设中,根据各岗位工作内容制定岗位作业指导书,明确各岗位工作流程及职责,做到有据可查、有据可依。首先,确定预算编制制度,以权责发生制和收付实现制为原则分别编制财务预算和收支预算,以反映事业单位在新政府会计制度改革背景下整体的事业收支情况。采用“上下协调、反复沟通”的混合式预算编制方法,从企业的全局出发,各个层级参与到预算编制过程中,充分考虑各部门预算设定之间的相互影响,实现资源的合理配置。只有在预算编制过程中加强沟通,充分了解各部门的需求,才能制订出更加科学合理的预算方案,才能使预算编制充分发挥向导作用,持续推动预算的执行。其次,构建预算执行监督体系,保障全面预算执行。将预算执行细化到每个部门、每个人,积极落实责任制,对预算的实际执行过程实施全面监督,及时了解和掌握预算执行过程中遇到的难点、痛点,及时召开定期或不定期预算执行分析会议,针对预算实际执行情况与预算目标之间的差异分析原因,找出相应的应对措施,针对重大变动及时调整现有的预算方案,并考虑是否有必要调整单位的预算编制方法和控制措施。针对重大失误向相关责任人追责,确保预算监控及评价机制得到及时反馈和修正,推动预算执行工作能够顺利开展。最后,保障预算监控考核体系运行,全程监控预算的执行和绩效目标的实现,动态化管理。融入财务指标和非财务指标,构建考评结合的预算管理体系,不定期和定期相结合,综合考察部门预算执行情况,指出在预算管理期间出现的预算与实际执行不一致情况,分析差异产生原因及潜在风险点,提出可行性改进意见,完善资金管理、扼杀预算风险、保证资金高效使用,真正做到事前、事中及事后有效管理。构建科学的奖惩机制,做到责、权、利相统一,调动各部门人员工作的积极性,强化员工思想意识,规范员工工作行为,有助于预算管理工作的改进和预算目标的实现。

3.3加强全面预算管理人员业务素质

未来社会需要的是既懂业务又懂管理的财务人员,事业单位内部需要加强全面预算管理培训工作。首先管理者要以身作则,带头学习预算法、预算绩效管理办法,以以往预算管理工作为实际案例,向单位内部全体人员普及全面预算管理理念,营造“人人懂预算、人人参与预算”的良好氛围。其次,支持财务人员参加业务培训,强化全面预算管理人员素质培养,加强财务人员队伍建设,通过多种形式和途径强化相关财务知识及法规政策,积极推动提高预算管理工作者综合素质、业务实践能力、责任落实效率和财务管理水平。

4.结束语

事业单位收入实现自收自支管理,但资金脱离财政约束后如何提高资金的使用效率、实现全面预算管理、促进单位的可持续发展还存在一定困境。因此,企业需要在实际工作的开展过程中使各部门通力合作,对企业的资源进行合理的利用和优化配置,搭建完善的预算管理体系。做好事前预算编制,优化资源配置；事中做好监控,加大预算执行监控力度,防范资产流失、资金浪费；事后做好绩效评价工作,及时发现现行预算管理体系的缺陷,弥补不足。通过事前、事中、事后各个环节的不断完善,使得预算编制更加合理、预算执行更加平稳、预算评价更加高效,促进事业单位有序健康发展。

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