国土空间规划体系下控制性详细规划转型分析

国土空间规划体系下控制性详细规划转型分析

陈平福 王婷婷

湖北省规划设计研究总院有限责任公司  湖北武汉 430000

摘要：在国土空间规划编制的条件下，针对各地区控规编制的发展趋势与产生背景，提出控规编制的新要求，实现对国土空间的分层管控，使规划之间有效衔接，最终构建起全方位覆盖的规划导向，形成了合理有效的规划控制体系，使控规与相应技术标准能够相互衔接，依靠信息平台实现对国土空间的动态规划与维护。

关键词：国土空间规划；规划转型；转型措施

1国土空间规划概述

1.1国土空间规划的内涵

国土空间规划是在一定区域的社会、自然资源、经济等因素全面考量的基础上，对涉及国土资源开发、保护、利用等活动开展科学规划的总称，由此可见国土空间规划是各种开发保护建设活动的重要依据。国土空间规划除了包含合理布局国土空间，还需要合理地开发利用、整合规划空间。就当前我国国土空间规划体系来看，在形式上呈现出典型的横向与纵向相互渗透的特征，而从内容上看，又呈现出交叉、重复等特征；从标准上看，又呈现较高的复杂性，正是这些特征加大了规划的难度。

1.2开展国土空间规划的意义分析

归纳起来，我国实施国土空间规划的意义主要体现在以下三个方面：第一，实现我国空间规划体系的重构。国土空间规划在不同类型的专项规划中发挥着控制与指导的功能，从而解决了多规管控模式下引发的职能属性不明确的问题，规避了规划漏洞；第二，实现了空间治理方式的成功转变。改变了以往国土空间治理方式存在的碎片化、分散化，注重集中管控不同类型的国土空间要素，提升了治理国土空间的效率与水平；第三，推动了发展方式的转型。通过空间自理的手段促进发展方式的改变，将国土空间规划在可持续发展中发挥的指导作用充分发挥。

1.3国土空间规划存在的问题

改革开放以来，中国一直强调以经济建设为基础的建设，而科学发展观的提倡又使人们关注起了对大自然的环境保护。国土空间规划改革的重要内容就是底线管控，对国土空间山水林田湖草全要素进行保护与生态修复。但规划工作者在对待空间规划时的考虑仍然以经济为主，并优先思考什么样的空间规划才能够最大程度的推动经济社会发展，而没有理解生态文明理念及其意义，也就会容易忽略生态的内涵，使得设计和规划不能适应科学发展观里的可持续发展思想，也可能阻碍国土发展的长期科学推进，长此以往，就会对自然环境产生不可避免的破坏。

国土空间规划是一项综合性、统筹性的工作。需要自然资源部门牵头，相关部门进行配合，因此国土空间规划涉及的职能部门相较与传统规划在不断地增多，由此产生了各单位职能界定不清，缺少有效沟通，或者责任交叉造成推诿问题，导致规划编制不可避免地存在重复、交叉问题，从而降低规划编制的工作效率。同时，由于不同部门负责的任务不同，所要承担的责任和义务也有所不同，因此，为了尽到自身的义务，相关的工作人员都会尽力完成自己负责的规划内容。一旦两个部门的职责存在冲突时，彼此的部门人员为了完成自身的责任，会产生较大的矛盾冲突。

2国土空间规划体系下控规的转型策略

2.1确立以规划单元作为主体的传导控制体系

遵循可实施性的原则进行区县级规划的详细设计，突出“管理”需求，综合道路与行政区划等情况来划定。根据管理单元的实际构成情况完成控规编制范围的有效划定，要求总体与详细规划能够在同样的空间单元范围内完成要素传导，将“底线约束”“用地布局”等方法落实在规划单元内，综合“刚性”与“弹性”两方面要求，做出控规编制的及时调整，实现各部分要求的合理分解。其中“刚性管控”当中明确了底线要素的相关内容，即对城市开发边界做出明确，对永久基本农田加以保护，以公园绿地为开敞空间，兼顾景观风貌的合理布局。

2.2搭建信息平台，创新控规动态维护机制

以控规作为未来的法定规划，批准后相应的法定程序不得做出随意修改，保证国土空间与城市发展规划的严肃性。对于不得不做出调整的情况，需依靠信息化工作平台，创造动态维护机制，兼顾空间形态的控制要求，就最新技术标准实现控规的编制与调整。未来应建立集规划编制与审批、调整、实施于一体的管理制度，在国土空间规划的“一张图”系统中加入自动留痕功能，融合人工留痕功能，实现规划管理行为的可追溯。迎合信息化发展趋势，确保规划实施的公开性，综合基础信息平台，明确生态环境底线，融合文化遗产保护等要素信息，加强各部门之间的高效联合，缩短意见征集的时间。

凭借信息化平台，对城镇开发边界的精度加以校核分析。国土空间规划体系对城镇开发边界做出了初步划定，这是控规编制中的刚性控制线。校核工作中需要充分认识到城镇开发边界大多数会分布在山地地区，所以需要对地形的坡度认真校核，对于地形自然坡度超过20％的建设用地，应对开发边界做出适当调整。现状建设用地进行校核分析时，可根据“三调”用地权属信息，兼顾用地的完整情况，防止边界贯穿现状用地，将集中连片的建成区有效地划入边界范围内，为后续的管理提供帮助。

2.3引入新技术，提升规划技术含量

提高国土空间规划的效率和质量，必然离不开技术层面的努力，应该顺应时代发展步伐，积极引入新技术和新手段，全面提升国土空间规划的水平，化解技术手段下国土空间规划容易发生的各种弊端和误差，尤其是控制性详细规划更加强调落地实施性。例如：大数据技术具备数据收集高效性、处理高效性以及数据分享功能，能够动态捕捉信息数据被广泛应用在各个领域。国土空间规划部门也可以积极引入大数据技术，通过运用大量数据信息和资料，提升国土空间规划的可行性与适应性。又如：在国土空间规划中应用自动化监控技术，便可以实现实时调控管理国土资源，优化并控制以往的各种不利因素。另外，当前我们已经步入了人工智能时代，而人工智能与国土空间规划的结合相信也是未来发展的一大重要趋势，国土空间规划部门可以借助人工智能技术对国土空间资源进行全面系统分析，以便满足不同主体的诉求，以免出现某个因素考虑不充分带来的不良后果。除此之外，在开展国土空间规划工作时，还需要在积极引入新技术的基础上不断完善信息平台，构建统一的国土空间基础信息平台，从而保证国土空间规划的全面性，根据要求落实空间规划审批、监测、评估等流程，顺利实现国土空间规划的目标。

2.4进一步优化分层编制内容，建立多级传导体系

（1）落实规划传导内容，加强详细规划与各类专项规划对接，比如绿地系统规划、市政基础设施规划、公共服务设施规划等；（2）分析用地布局情况，做好城市街区的有效划分，使规划体系能够与社区管理体系相衔接，明晰街区内人口与建设规模的具体控制指标；（3）建立城市交通、市政以及公共服务控制系统，对各类设施采取分级控制举措；（4）致力于城市空间品质的提升，对重点和一般管控区域有效划分，加强对城市建设风貌的科学管控。

结束语

综上所述，国土空间规划在保证我国经济稳定持续发展中发挥着毋庸置疑的作用，必须高度重视国土空间规划的质量。通过本文的研究，总结出当前国土空间详细规划工作还面临着规划观念落后、立法工作有待完善、管理制度有待健全、信息技术应用不到位等问题，还需要从困境入手，树立科学的规划理念、健全国土空间规划法律法规、健全国土空间规划的管理制度、引入新技术。

参考文献

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