对国土空间规划的认知及建设中的问题建议

对国土空间规划的认知及建设中的问题建议

姜慧

天津市规划和自然资源局综合服务中心信息部 300042 天津

摘要：本文阐述了国土空间规划体系建设的背景、作用、内容、建设目标，在建设过程中出现的几类问题，并提出作者的相关建议。

关键词：国土空间规划  多规合一 一张底图

1、国土空间规划体系建设的背景和作用

1.1国土空间规划体系建设的背景

1.1.1规划现状的诉求

长期以来我国的规划类型过多，不同部门的规划顶层设计不同，侧重点不同，编制标准不同，使用的底图不同，规划内容之间存在分歧，各部门之间不进行协调沟通，各自按照自己的规划执行，导致各部门之间存在很多矛盾，规划执行效果差。

1.1.2发展现状的需求

我国经济由高速增长阶段逐渐转向高质量发展阶段，为解决现阶段存在的耕地大量减少、生态系统功能严重退化、资源浪费粗放利用、环境污染严重、空间布局和结构不合理等现象，必须要通过建立统一的国土空间规划体系，把土地规划得清楚明白，形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、可持续发展的国土空间格局。

1.1.3国家政策的要求

中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确提出，要建立以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度和以空间治理、空间结构优化为主要内容、全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力走向社会主义生态文明新时代。

1.1.4对按照统一规划进行管理方式的探求

从体制上解决过去存在的各类规划存在的矛盾交叉问题，通过打造一张蓝图干到底作为引领，推进多规合一，实现不同规划的真正有机融合。通过对国土空间内所有类型的自然资源进行统一规划配置，达到国土空间的有序开发及资源的有序利用，实现空间要素优化配置。

1.2国土空间规划体系建设的作用

1.2.1体现国家意志

严格十八亿亩耕地红线和基本农田的保护，“严格保护耕地、集约节约用地”。保障粮食安全，中国人的饭碗掌握在中国人的手里。

1.2.2促进资源的利用和保护

现代社会人为活动造成很多土地承载力减弱，资源不足、环境污染，人与自然的关系失衡。如再不进行严格规划管控，人类会毫无限制利用和破坏资源，造成“公地悲剧”。国土空间规划就是通过对空间资源的合理配置来实现资源的开发利用和保护，提升国土空间治理能力现代化的基础保障。

1.2.3推进各类规划的协调统一

国土空间规划将充分融合已有的主体功能区规划、土地利用总体规划、城市总体规划、海洋功能区规划等各类空间规划，建立国土空间规划体系并监督实施，将不同的规划融合为统一的国土空间规划，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。

1.2.4引领未来发展

将生态红线、基本农田、基本林地等这些基本底线管死；将其他战略发展空间发展好，做到保值、增值。通过发展方式转变，提高资源投入产出效益，实现更高质量、更可持续的发展；在尊重自然、与自然和谐共生的基础上，为人提供清新的空气、清洁的水源、舒适的环境、宜人的气候等更高品质的生活供给和生态产品，及时调整和解决发展过程中人口、资源、环境、经济等方面不平衡、不匹配的问题。

2.国土空间规划体系的内容和核心工作

2.1国土空间规划体系的内容

国土空间规划“四梁八柱”的构建，归纳为“五级三类四体系”。“四梁”即四个子体系，规划编制审批体系、规划实施监督体系、法规政策体系、技术标准体系，共同构成国土空间规划体系。“八柱”是从规划层级和内容类型方面，把国土空间规划分为“五级三类”。“五级”是从纵向对应我国的行政管理体系，分别是国家级、省级、市级、县级、乡镇级。“三类”则是指规划的类型，分为总体规划、详细规划、相关的专项规划，从规划期限、规划目标、规划内容等方面理顺“多规”关系，形成一本规划。

2.2国土空间规划体系的核心工作

国土空间规划的核心是要统筹划定“三区三线”（生态空间、农业空间、城镇空间及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界），强化底线约束，为可持续发展预留空间。

2.2.1.统一形成“一张底图” 

以三调数据成果为基础，整合规划编制所需的空间关联现状数据和信息，形成坐标一致、边界吻合、上下贯通的一张底图。

2.2.2建设完善国土空间基础信息平台 

建设地方国土空间基础信息平台，与国家级平台对接，实现纵向联通，同时推进与其他相关部门信息平台的横向联通和数据共享。

2.2.3构建国土空间规划“一张图” 

详细规划和相关专项规划等成果，层层叠加，为统一国土空间用途管制、实施建设项目规划许可、强化规划实施监督提供支撑。

3.国土空间规划建设推进过程中存在的问题和策略建议

3.1国土空间规划建设中存在的问题

3.1.1自然资源机构改革后的业务融合欠缺

自然资源机构改革后，目前还没有完全实现自然资源所有业务的整合、重组与融合，只是用最简单的堆积方式延续原先的工作模式和工作内容，许可事项和审批内容流程等未完全统筹协调优化，缺乏对空间立体利用的考虑及对空间利用强度和空间布局的约束。

3.1.2国土空间规划的制定思路弹性欠缺

国土空间规划采用的是原土地利用总体规划思维模式，由系统核减叠加等计算的形式，是静态算账式思维，没有弹性操作空间，规划实施没有变通余地，无法动态适应城市的发展。

3.1.3数据资源的准确性、时效性、系统性还存在较大的差距

土地、地质、矿产、测绘、海洋等现有数据存在坐标不统一、数据标准不统一、数据的系统性完整性时效性差等问题、数据之间存在大量矛盾冲突，数据有效整合难度大，无法统一管理利用，难以支撑自然资源部门的相关管理工作。
    3.1.4数据共享和社会化服务能力不足
    现有的数据库互联互通和信息共享程度低，业务应用系统关联度低，基本不存在共享协同办公，数据深度挖掘应用差，面向社会的信息化服务不充分。
    3.2解决策略及建议

3.2.1统一规划思路，形成一体化规划

国土空间规划应将城乡规划、土地利用规划融合，各展所长，相互协同，统一规划理念，遵循自然地理、经济产业、城镇化等要素，统筹地方政府发展诉求和各类资源保护目标，将两规在价值标准、发展定位、总体格局上形成统一共识，真正成为一体化规划。发展规划是中长期规划，应强调底线思维，空间意识和长效思维，在发展的基础上，进行国土空间资源管控、三条控制线不冲突不矛盾形成高度统一。

3.2.2整合自然资源业务

    通过将自然资源现有职责范围内的所有业务进行梳理，形成全业务大流程模式，将业务标准化规范化，必要业务进行合并整理，吸取原业务审批的优势，摒弃各自条块分割等劣习，形成融合统一的一体化业务融合模式。

3.2.3研究规划执行的弹行空间和弹性操作规则，使规划符合社会发展需要

规划应在战略引领和规划前瞻性上加强，使国土空间规划执行过程中有弹性空间，形成刚弹相济的治理空间。必须制定国土空间规划的弹性空间和弹性操作规则，加强公众对规划的认知和参与度，加强规划的社会公开。

3.2.4形成一张底图，建立数据管理更新机制 

通过进行数据整合，利用数据融合技术手段将现有数据进行整合，构建出自然资源现状“一张底图”形成一个权威的空间数据“底板”。按照“谁生产、谁管理、谁更新”的原则，建立“分兵把守、各司其职、统分结合、统一服务”的数据管理、维护和更新机制，

3.2.5系统重构，适应信息共享的建设需要

重构国土空间基础信息平台底层技术框架，增强平台大数据分析服务能力、充分挖掘数据利用价值，能更好支撑、快捷搭建业务系统。将业务系统进行流程再造与融合，破解当前条块化割裂式的业务系统建设困境。统一数据管理接口，切实保障自然资源数据进的来、出的去，能关联、提升数据资源的权威性与时效性。