政府投资建设项目全过程跟踪审计研究

政府投资建设项目全过程跟踪审计研究

常婷婷

深圳市航建工程造价咨询有限公司

摘要：近几年，我国资金在各个经济领域当中的投入量不断增加，而对于各类规模较大的工程项目，政府也同样给予了更多的重视和投资。审计署针对一系列政府投资项目实施了跟踪审计工作，并且这一模式已经逐渐进入到政府投资建设项目的视野当中，并被广泛采用。结合当前国家审计发展趋势，较为发达的国家都已经将传统事后审计转变为跟踪审计，这种审计模式在实际应用中凸显出了明显的关注效率以及效益。

关键词：政府投资建设项目；全过程；跟踪审计；

引言

近年来，随着国家经济体制改革的不断深化和人民群众对美好生活的需求日益提高，各级政府对有关民生方面的问题投入了更大精力，例如道路、桥梁等公共基础设施，教育、卫生等社会公益事业，切实改善了人民群众的生活条件，同时也产生了巨大的社会效益。但是，我国的政府投资项目在管理和建设中仍存在一定的问题，因此，本文就从政府投资项目的概念入手，指出项目决策、前期工作、建设实施、竣工验收、监督管理等全过程都需要进行规范化管理。必须认识到，加强政府投资项目的管理有着非常重要的意义，因此，要健全管理制度、完善工作流程，引入高级管理人才，明确各部门职责，突出监管，完善政府投资项目的全过程管理工作。

1政府投资项目的特点

政府投资项目一般具有以下几个主要特点：一是公益性强，影响民生;二是投资额大，受社会高度关注;三是时效性强、工期紧张;四是建设程序严格、受约束强;五是示范效应大、触动需求;六是腐败问题时发，影响政府公信力。同时，由于政府投资项目具有公益性质，为社会公众服务，社会公众直接参与和直接感受建设成果的机会很多，建成后担负着在提高人民生活水平、扩大就业需求、高品质建设展示、打造舒适的环境空间、提供良好的切身体验等多方面展示政府形象的历史使命。因此，社会公众对政府投资项目在建设过程中会有更高的要求。2022年伊始，按照国家“适度超前开展基础设施投资”部署，多省份迅速推出有利于经济稳定的政策，打响2022年“投资攻坚战”，力促项目加速落地。从投资额度看，2019—2021年，中央预算内投资安排分别为5776亿元、6000亿元和6100亿元;2022年《政府工作报告》中提出的中央预算内投资安排是6400亿元。由此可见，政府投资额度逐年增加、建设任务繁重。

2政府投资项目管理中存在的问题

2.1项目前期准备工作不足

政府投资项目涵盖了公共基础设施、卫生、文化、教育等重要领域，项目规模较大、建设程序复杂、社会关注度高，因此项目开工建设前需要做的前期工作比较繁琐。项目的前期工作主要有编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计概算等，以及施工图审核、预算审核、招投标、环境影响评价、办理施工许可证等相关手续。项目前期工作直接影响项目建设的进度，关乎着项目投资成本以及投资效益。有些项目单位往往会忽略项目的前期工作，误认为前期准备工作只是“走流程”，因此为后续的项目建设和实施以及投入使用埋下隐患。

2.2项目施工过程中管理不足

一是项目管理缺乏专业人才。本身工程项目管理就是一项专业性较强的工作，无论是理论知识方面还是实际建设经验方面，对于管理人员提出的要求都很高。二是政府投资项目，在质量、安全、进度、成本等方面的控制环节更为复杂。部分地区，尤其是偏远地区，缺乏这样的复合型人才，在招投标时表现得更加明显。很多本地建设单位往往报价更低，质量更好，但由于缺乏相关资质，无法参与招标。部分具有资质的建设单位，很可能同时承担多个项目的施工，人才力量无法聚集，专业能力参差不齐。这就导致了在工程项目建设过程中无法及时向建设单位反应问题，无法提出适当解决争议的方法。

2.3项目监管协调机制不畅通

政府投资项目监管主要依赖于发改审批部门、财政部门、建设主管部门、审计部门协调合作。但在目前的管理模式中，参与部门之间缺乏明确的职能职责界限，没有形成同向发力的链条，例如发改部门只管立项审批，不管项目后期怎么执行；财政部门只管预算执行和资金使用进度，侧重于“不多花钱”；审计部门侧重事后审计，缺乏过程审计；作为项目建设主体的建设单位，由于未建立完善的内部控制管理制度，在实际项目管理过程中，由于项目建设的工程量主要依赖于监理部门复核，不直接参与工程项目，导致对于资金的把控不足，甚至出现按照“形象进度”支付的情形。不同部门之间存在职能交叉问题，容易造成权责不明，出现问题后相互推卸责任的局面。

2.4审计风险控制制度不完善

要想切实提升政府投资项目审计风险控制水平，健全和完善审计风险控制制度是关键。但就当前的实际情况来看，审计单位尤其是一些基层审计单位的审计风险控制制度尚未建立完善，主要原因有以下几个方面。一是审计单位对于政府投资项目缺乏完整和清晰的认知，片面认为由于审计对象是政府机构，相比民间组织团体更具有稳定性，那么审计风险肯定较低，使得长期以来审计风险被忽视，相应的内控机制不够完善。二是审计单位针对审计项目的质量控制管理工作不到位，导致相应的调查取证制度、内控制度、业务审定制度、审计三级复核制度、审计考评制度及责任追究制度等都存在不同程度的缺失，进而影响审计风险控制的效率和水平。

3政府投资建设项目全过程跟踪审计

3.1前期准备阶段的审计

做好建设项目前期准备阶段的审计工作，是保证建设项目具有良好开端的主要措施之一，如果在开端阶段的项目审计存在偏差，那么将难免对项目后续各个环节的工作造成影响。此阶段是项目实施中的主要阶段，为确保审计工作的实施可以发挥既定的工作效果，应在审计工作介入前，做好充足的前置准备工作，保证建设审批过程的合理性、合规性与合法性，确保建设项目在招投标阶段中的公平性与公正性，以及落实项目在后续工作中的可靠性与可行性。在此阶段进行审计工作，审计工作人员应做好与有关单位及相关工作部门的沟通，结合建设项目的实际情况，给予项目后续设计科学性指导建议与初审报告。下述将从三个方面，对项目前期准备阶段的审计工作进行阐述。第一，为建设项目的可行性审计，只有项目的计划设计与预期情况在投入市场后具有一定可行性，才能保证政府投入的资金可以被有效利用。第二，为招投标的审计，此部分是审计工作最容易忽视的环节，在此阶段中，审计执行人员需要根据市场有关法规，对建设项目招投标过程的合理合法性进行评估，并由专家与专业人员对招投标文件的公正性进行分析。第三，为建设项目设计概算审计。为避免项目在实施中出现支出超标问题，审计人员需要对项目的预算与概算进行一次核查，查看其内容是否遵守了规章制度，现有的投入水平是否能够达到工程质量建设标准。同时，在此阶段中，还要做好对各阶段支出的评估，一旦在此过程中，发现项目建设资金的支出存在不合理问题，审计单位需要将统计的结果与现象，整理成文件及时进行上报与反馈，并由上级单位下派工作人员进行此项目的二次预算。

3.2强化工程建设管理

项目严格按已核准的项目概算和项目的规模进行施工，并综合考量各项可能的影响，以保证施工的品质。一是强化工地的管理，严格设计变更、签证制度，制定设计变更和签证审批制度，防止不负责的设计改变和“先做后改，再做再计算”的做法。重大的设计变更、签证必须经过全面的论证后进行批准。二是加强对各种经济签证实施规范的合同管理，使中标价在结算时起到了一定的制约效果。投标人应严格遵守招标文件的中标书和图纸，并将其变更到中标价以内，降低工程造价。三是要强化建设项目的档案管理和资料收集，为有关部门开展验收工作打好基础，提供完备的资料和档案，并完成项目的竣工验收，对项目的技术文件进行整理，确保项目的质量和成本。

3.3完善审计风险控制制度

要想提升政府投资项目审计风险控制水平，审计部门还要加快健全和完善审计风险控制制度。首先，要求审计单位针对政府投资项目的特殊性建立专门的审计管理制度，用于重点审查被审单位决策程序的合理性、合法性及有效性，并且定期对相关政府单位的投资风险水平进行分析、评价，从而优化和调整相应的审计风险控制方案。其次，要求审计单位加快完善政府投资项目质量控制管理体系，建立包括调查取证制度、三级复核制度、业务审定制度及责任追究制度在内的风险控制体系，进一步强化在日常审计过程中对政府投资项目的事前、事中及事后的全过程审计。最后，审计单位应在人员和内部机构都满足条件的基础上，设立专门的审计风险控制委员会，并且保持该部门的独立性，使其能够独立监测和评估政府投资项目的各类审计风险问题，进而确保审计单位能够对相关审计风险进行更为科学有效的防范控制和妥善处理。

3.4完善政府投资项目监管制度建设

只有“把权力关进制度的笼子里”，才能保证权力的正确使用。为了保障政府投资项目的效率与效益，则必须完善相应的制度建设。在政府投资项目管理过程中，需要根据相关的法律法规、政策与制度，结合各地的实际情况，全面科学地管控政府投资项目管理工作，对项目开展跟进式的廉政监管、项目合同管理、变更管理、项目结算管理等，并在此过程中强化政府投资项目的制度建设，持续建立健全政府投资项目的资金监管制度，使风险管控工作可以在健全完善的管理作用下运行，有效规避财务风险。第一，完善政府项目投资资金监管的相关规章制度，保证制度与项目资金监管高度契合，有力指导资金监管部门与相关责任人开展资金监管；第二，加强政府投资项目在线管理平台建设。着力建立和完善覆盖全过程、全链条、全生命周期的投资项目管理平台，全面推广与应用数字技术创新，实现项目管理智慧化，并与人大预算监督系统联网，实现数据共享的同时，达到资金使用监管的目的。

3.5加快编报工程竣工决算速度

针对政府投资项目竣工决算滞后、决算文件编制不专业的问题，政府部门可通过引入或调动的方式建立一支素质过硬、业务熟练的项目投资财会队伍，由专业化且具有项目投资决算经验的财会人员开展项目竣工决算，保证在决算规定时间内全面高效地完成项目决算工作。同时建议从国家制度层面进一步地完善及时编报工程竣工决算制度的相关规定，对于迟迟不验收的已竣工政府投资建设项目，追究相应的法律责任，进而敦促政府投资项目及时办理竣工验收，充分发挥投资的经济效益和社会效益。

3.6后续管理阶段的审计

项目在完成建设后会投入市场运营与使用，在此过程中，仍不能忽视跟踪审计核查作业。审计人员需要根据工程项目的所在地与项目涉及领域，进行投入建设后运营成本与运营效果的综合审计。对提出的两个审计项目进行分析，见下文。在进行建设项目投入使用后运营管理成本的跟踪审计时，审计人员需要做好对项目各个阶段管理支出费用的精准计算，全面考虑该项目对地区经济效益、环境效益的影响，保证项目在建成后在社会中发挥更高的效益。在进行运营效果的审计时，政府投资建设的项目大多为公共项目，建设此类项目的最终目的是提供社会群体生活层面的便利，因此，审计工作的重点应为社会效益、群体效益等。按照上述方式，对项目在建设不同阶段中的不同阶段进行跟踪审计，以此种方式，保证建设项目可以在实际应用中发挥效能。

结束语

政府投资项目结算审计已然成为了把牢政府投资资金有效运用的最后一道关卡，其工作成效对政府投资项目的经济性和绩效性具有决定性的影响。本文对项目的全过程跟踪审计工作展开了全面的研究。并明确了此次设计的成果在实际应用中，可以发挥更高的效能与预期的效果。在后续的研究中，要求国家与地方政府将工作的重点置于公共项目的审计规范条例方面，通过对现有规章制度的完善与优化，保证审计工作的规范性与科学性。

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