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河南 三门峡 472000
为进一步优化营商环境,“标准地”改革作为推进要素配置市场化改革的重要抓手,正为推进先进制造业“破茧蝶变”提供要素支撑。这个标准约束政府,让招商引资和监管全过程阳光透明,同时这个标准约束企业,让企业在“标准地”里赛“亩均”,倒逼企业创新发展转型升级。许多地方都做出了有益的探索和实践。
一、标准地的概念
“标准地”出让是指带“标准”出让土地。国有建设用地出让前,由地方政府统一组织开展环境影响评价、矿产压覆、地质灾害、水资源论证、水土保持、文物保护、地震安全性、气候可行性等区域评估工作,根据产业准入、功能区划和相关区域评估要求,制定投资强度、亩均税收、建筑容积率、单位能耗、单位排放等控制性指标,统一纳入出让条件,实施公开出让。竞得“标准地”的土地使用权人,同步签订《国有建设用地使用权出让(租赁)合同》和“标准地”履约监管协议,按“标准”使用土地,地方政府组织有关部门对照“标准”实施全生命周期联合验收监管。
二、实行工业标准地的的背景
长期以来,工业项目建设存在评价事项繁杂、审批周期冗长,以及地方政府“重引入、轻监管”导致工业项目推进慢、用地粗放、产出效益低等突出问题。为解决这些问题,各地在创新工业项目用地保障和监管方式上开展了大量的有益探索。2017年8月,浙江省德清市推出了全国首宗“标准地”。2018年7月,浙江省在总结德清等地区“标准地”试点经验的基础上,以省政府办公厅名义印发《关于加快推进“标准地”改革的实施意见》,推广“标准地”制度。此后,国务院办公厅印发《关于部分地方优化营商环境典型做法的通报》,肯定了浙江“标准地”典型做法,并要求各地主动对标先进、学习借鉴。2021年12月,国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》提出,支持产业用地实行“标准地”出让,提高配置效率。自2020年长葛市在河南省成功挂牌出让首宗“标准地”以来,河南省累计出让“标准地”880宗,出让土地面积7.54万亩,成交价款181亿元。
三、地方的实践探索
2022年4月,三门峡市出台《关于试行工业用地“标准地”出让制度的意见》,目标是在全市各产业集聚区(开发区)范围内,符合国土空间规划(现阶段为土地利用总体规划和城乡规划)的新增工业用地(含新型工业用地),自2022年起试行工业用地“标准地”出让模式,以后每年20%以上实行“标准地”模式出让,争取今后逐年提高,并逐步探索向其他领域推广。
同时,明确了“标准地”出让的工作程序。一是开展区域评估。各产业集聚区(开发区)管委会在各级政府的统一安排下,于2022年6月底前完成辖区内的区域评估,并依据评估结果、结合产业导向提出相关准入要求和负面清单。二是设定出让标准。县级政府应组织相关部门,按照国家、省有关控制指标要求,结合产业政策、功能定位和区域情况,制定准入产业、亩均投资强度、亩均税收、容积率、单位用地产出、行政办公及生活服务设施比例、建筑系数、绿地率、能耗标准、环境标准等“3+N+1”控制性指标体系,由同级自然资源部门纳入土地出让条件。三是按标组织出让。土地储备机构应在土地供应前确保达到“净地”条件,实现“五通一平”,文物部门应在土地储备前完成考古调查、勘探工作。四是优化审批流程。实行投资项目“一窗服务”,履行一次性告知义务。五是达产对标验收。要建立健全全覆盖、全过程、全链条的监管体系,督促企业落实各项指标,根据落实情况提出处置意见。
三门峡市最重要的创新举措是构建“3+N+1”控制性指标体系,建立“按标做地、明标供地、履标用地、对标管
地”的工业用地“标准地”出让制度。呈现两大亮点,通过区域评估前置,明确控制性指标,由“承诺制”代替“审批制”,改变了原有工业用地出让流程,实现“拿地即开工”;建立工业项目用地全生命周期管理机制,将企业全生命周期管理的理念贯彻始终,明确工业用地产业准入、亩均投资强度、亩均税收等指标,对土地使用实行全过程动态监管,实现节地水平、产出效益双提升。“标准地”改革是推进以高质量为导向的要素配置市场化改革的重要举措,有利于厘清政府和市场关系,构建良好的营商环境;有利于高效配置土地资源,推动土地节约集约利用;有利于培育壮大产业集群,助推经济社会高质量发展。
四、存在问题及建议
一是标准不统一。目前,国家层面对于“标准地”出让还没有统一的标准和制度规范,各地也因实际情况不同,对标准的认识存在差别,难以形成统一的标准化流程和规范。此外,“标准地”出让在不同地区的受欢迎程度也存在明显差异。实践中,个别地区或园区出于招商引资和区域评价成本等方面因素的考量,并不乐于推进实施“标准地”出让;而在经济实力较强、财力较宽松的区域,“标准地”出让则较受欢迎且发展迅速。
建议:完善顶层设计,出台相关政策。工业用地“标准地
”出让已在多地开展实践探索,并取得了初步成效。作为一项地方认可、成效明显的创新性政策,国家层面可以出台相关政策,明确“标准地”出让管理的牵头部门及相应的出让工作指引、管理规范和配套政策等。这不仅有助于工业用地“标准地”出让政策的全面推广,也便于各地进一步细化相关工作方案,完善审批手续和办理要求等,确保相关政策有序实施。目前,河南省自然资源厅牵头起草的《工业用地“标准地”管理规范》省级地方标准正式发布,于2023年9月5日开始在全省范围内实施。
二是区域评价不统一。按照现行法律政策规定,项目建设涉及的区域评价事项有很多项,有的省份高达14项,涉及多个部门、多项标准,工作要求不一,难以全部做到同步,影响“标准地”出让进度。尚未实现全部区域“多评合一”,区域评估更多是“小区域”评估、“园区型”区域评估;分散且面积较小的地块,不宜开展区域评估。政府统一区域评估需要较大的经费支出,这会对经济欠发达地区造成较大财政压力。尤其是考古调查勘探和文物评估费用高,按照国家考古勘探收费标准,不少开发园区仅此一项评估就需要较多资金。
建议:合理规范地质灾害、环境影响、水土保持、文物考古、土壤污染等区域评价事项,按照部门分工、标准合理、工作有序的思路健全“多评合一”制度,通过缩减评价时间和程序,有效提升“标准地”出让效率。需加快推进各项区域评价事项的经费标准和第三方评价机构的评选,并将相关区域评价纳入政府统一采购,降低区域评价费用,减轻地方支出负担。
三是企业承诺完成有差距。“标准地”出让要求用地企业承诺达到经济、环保和能耗等方面的控制性标准要求。然而,地方制定的控制性标准过于理想(标准偏高),不少企业由于受经营环境不确定的影响,往往难以兑现承诺,达到相关控制性指标的要求。如:企业的亩均税收受经济大环境和自身经营能力影响较大,从企业拿地至达产周期又较长,因此相关控制性指标能否达到就面临不确定性;一些中小微企业、科创企业,由于前期投入多、产出少,也难以在短期内达到相应指标和兑现用地承诺。此外,由于尚未建立起完善的企业信用体系,也极易导致“标准地”出让给了本就难以兑现承诺的低信誉企业。
建议:加强信息管理,健全监管体系。打造统一的企业信息数据库,实现企业拿地前征信查询、建设期和运行期信用评分、信用档案管理等功能,并对“标准地”项目开工、竣工、投产、达产全过程进行信息化管理,确保土地资源向高质量企业流动,发挥示范带动效应。
四是控制指标监管难。从实践来看,“标准地”出让对于用地企业固定资产投资强度、亩均税收、产值、容积率、单位能耗和单位排放标准等指标的监管,通常按照“谁提出、谁履责、谁监管”的原则,主要由地方政府相关主管部门负责。由于监管需要的控制指标信息来自不同部门,因此主要负责部门任务较重,且可能因监管不到位而担负被追责的风险,从而影响其监管的积极性和有效性。
建议:建立统一的数据管理平台,实现数据共享,提高审批和监管水平,对“标准地”项目审批与监管无缝对接,强化事中事后监管,防止出现管理真空。实行全程闭环监督模式,由地方政府按照“谁提出、谁监管”的原则,统筹好各职能部门,明确分工,按照“标准地”出让各流程环节的合同约定,严格实施监管,对不按照协议履约的用地单位,及时追究违约责任,直至退出用地。
“标准地”有利于激发市场主体活力、优化营商环境、推动优质项目加快落地,增创市场有效、政府有为、企业有利的体制机制新优势。而这块带着“标准”出让的土地,更是让企业享受到了“放管服效”改革的红利,感受到了“有为政府”的真作为。