统计分析背景下承德市“双碳”工作财政支持问题分析

统计分析背景下承德市“双碳”工作财政支持问题分析

1戴楠楠 2李玉倩 3赵亚静 4戴文静

1戴楠楠 滦平县财政局（滦平县信用担保服务中心） 河北滦平 068250

2 李玉倩 滦平县巴克什营镇人民政府

3赵亚静 滦平县住房和城乡建设局河北滦平 068250

4戴文静 滦平县自然资源和规划局 河北滦平068250

摘要：“十四五”时期，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。在“双碳”工作纳入生态文明建设整体布局之际，开展地方政府生态文明建设相关财政资金整合工作，对于促进生态文明建设相关财政资金高质量支出、高水平使用，以及全面推动本区域乃至全国生态文明建设具有重要意义。作为资源环境与社会经济发展不协调地区，承德市生态文明建设相关财政资金的管理和运行情况兼具代表性和普遍性。本文基于国家深入推进“双碳”行动落实背景，立足承德市政府当前各项财税工具使用现状，综合多项指标量化该地区社会、经济及生态绿色建设成果，利用统计方法深入分析财税政策推行“双碳”行动落实过程中存在的主要问题及不足，目的是推动绿色经济的发展和促进碳达峰碳中和目标的达成。

关键词：“双碳”行动；财政政策；承德市；问题分析；统计学

一 承德市“双碳”工作推进情况分析

（一）主要工业污染物排放情况

工业生产、加工过程中不同环节都会产生及排放许多有害物质，其中二氧化硫是常见的空气污染气体之一，对生态系统有着极大的破坏，排放最多的就是火力发电厂和化工厂，但工业二氧化硫排放量趋向线性下降的态势，2020年排放较2011年减少82.88%，监管治理效果明显。工业粉尘对周围大气环境、对人体健康危害程度较大，整体排放波动变化较大，在2014年达到最大值76895万吨，2014年以后整体排放呈现波动下降趋势，2020年达到最小23332万吨。

工业生产过程排放的氮氧化物也是温室气体之一，会导致全球气候变化。氮氧化物的排放绝大部分来自于机动车尾气排放以及火力发电、锅炉等电厂、工厂。2017-2021年承德市工业氮氧化物排放量呈现先减后增趋势，但减幅不稳定。2017-2020年承德市氮氧化物排放量减幅从10.0%下降到0.98%又增长到27.1%，并在2021年突破近五年最高值400000吨达到了41216.6吨，增幅达到了80.3%，由此可见承德市当氧化物排放不稳定，起伏波动较大，若不采取积极应对措施未来有可能出现持续上升的情况。

（二）各活动二氧化碳排放情况

二氧化碳是主要的温室气体之一，减少城市碳排放也是推进“双碳”工作过程中最需要下功夫解决的。二氧化碳的排放存在于社会经济发展中的多个环节，从生产、分配与交换，到最后的消费过程，不同环节碳排放情况也有所不同。

2001-2021年以来承德市二氧化碳总排放量呈现小幅波动总体上升趋势。仅在2004-2006、2008-2009、2010-2011、2015-2016年间出现过小幅度减少，其余16年间均呈现不同幅度的增长。其中2003-2004年间的增长幅度最大达到19.3%，2007-2008年间的增幅次之达到了18.2%，2011-2015年间出现二氧化碳排放量连续4年增长，2016-2021年间出现二氧化碳排放连续5年增长。

从2022年承德市不同生产环节的二氧化碳排放量占比情况来看，工业生产过程二氧化碳排放占比最大达到32%，其次是城市内部活动引起，产生于辖区之外的二氧化碳占比21%，城市内部活动包括城镇从辖区外购买的所有物品在生产、运输、使用和废弃物处理环节的温室气体排放，交通和建筑活动产生的二氧化碳数量占比18%排名第三的位置；农林业和土地利用变化产生二氧化碳占比9%，废弃物处理、外购电力、供热和制冷三个过程产生排放的二氧化碳数量相对较少分别占比7%、6%、6%，三者合计占比19%。

承德市近十年关于不同生产过程、生产活动碳排放走势图。工业生产过程碳排放曲线历年来都高于其他生产行为的碳排放曲线，即工业生产过程中的碳排放占比最大且呈现波动缓慢上升趋势；城市内部活动碳排放曲线位置较高，且历年碳排放数值波动较大，走势不明显；交通和建筑碳排放曲线位置居于第三，数值在600-800万吨范围内小幅上下波动，较为稳定；废弃物处理过程的碳排放曲线出现两次涨幅较大的波动，一次是2013-2014年增幅68.1%，第二次是2018-2019年增幅达到了101.1%；农林业和土地利用变化、外购电力、供热和制冷三个过程的碳排放曲线位置均靠下，但外购电力过程碳排放较其余两者波动较大，照趋势线走势未来几年内可能会出现小幅上升情况。

从河北省11个地级市碳排放总量及各部分占比情况来看，承德市碳排放总量在全省排名第三达到4833.08万吨，石家庄市碳排放总量排名第一达6443.56万吨，廊坊市次之达到

4897.86万吨，由此可见承德市碳排放总量在全省范围内处于高排放位置。从碳排放内部占比来看，11市工业生产过程碳排放均占据了最大比例，最高占比是承德市达到了32.3%，廊坊市次之达32.0%，最低是张家口市26.4%，秦皇岛市和石家庄市次之均为26.8%。城市内部活动、交通和建筑、废弃物处理三者比重占总比重比例次于工业生产过程，且各市之间三者占比较为均匀，其中交通和建筑碳排放占比17.8%，较同市之间排名第二，较排名第一的保定市18.6%相差0.8%；城市内部活动碳排放占比21.4%，与同市相比排名第五，处于中上位置；废弃物处理过程碳排放占比7.4%，在同市之间排名第十，邯郸市最高达13.4%，两者相差6%；农林业和土地利用变化碳排放占比9.2%，排名第八处中下游位置；外购电力碳排放占比6.1%，同市对比排名第九；制冷与制热碳排放占比5.7%排名第四，处于中上位置。

从内部占比来看，工业生产、交通和建筑、城市内部活动三大过程碳排放占比占全市总碳排放量的71%以上，且三者碳排放在数值上出现波动较大，呈逐渐上升趋势；同其他城市对比来看，承德市工业生产、交通和建筑、城市内部活动三方面碳排放占比都排在了靠前位置。因此，要想早日实现“双碳”目标，减少碳排放，发展绿色低碳经济必须重点关注以上三环节碳排放情况。

（三）社会主要污染处理率

承德市城市污水处理率总体呈现先降后增的趋势，在2013年降至最低点85.36%，随后开始逐年增加，在2015-2016年间增长幅度最大达到7.4%，其后年间涨增幅变缓，并在2018年之后连续几年达到100%并趋于稳定。从承德市近十年的垃圾无害化处理率来看，总体也呈现先减后增趋势，但无害化处理水平较高整体都在91%以上，只在2015降到最低值91.68%，2015年之后开始上升并逐渐趋近于100%。由此可见，随着时间推移，在多方努力下承德市污水处理率、垃圾无害化率都将趋近100%并保持稳定。

（四）空气质量变动

从承德市2011-2022年每年空气质量达标天数来看，2011-2012两年空气质量达标天数最多分别达到349、350天，2013年达标天数缩减到249天，最大减幅28.9%。从2014年开始承德市空气质量达标天数开始呈现波动上升状态。预测2023年及未来几年内承德市空气质量达标天数将在325天上下波动，保持相对稳定的状态。

（五）绿地建设面积及覆盖率

2011-2017年承德市建成区绿地覆盖面积呈现小幅稳步上升状态，2017-2018年出现减幅为38.6%的下降，2019年之后又开始小幅回升。下降的原因考虑是伴随着建筑行业的发展,使得承德市当中的自然水体和绿地面积急剧缩小。城市绿地系统本身有着巨大的固碳减排的作用，除此之外还能够调节温湿度、净化空气、减少噪音,对改善城市环境、维持生态平衡起到重要的作用。绿地面积急速减少会造成吸热源不足的情况出现，增加热岛效应的发生概率。

二承德市 “双碳”行动的财政支持问题

（一）整体投入规模仍显不足

首先是资金和投资难题。实现“双碳”目标需要大量资金和投资，这些资金和投资需要来自政府、企业和金融机构等多方面。但在当前仍为恢复时期的经济环境下，许多个体和企业还存在着优先考虑经济发展和利润的观念，对环保和低碳领域的投资不足。同时，根据承德市对支持“双碳”行动的财政收支状况可知，承德市综合财力较弱，加之政府债务管控严格、融资渠道狭窄，承德市对于推行“双碳”行动的建设及补贴资金筹措困难属于现实问题且亟待解决。

其二是技术难题。实现“双碳”目标需要大规模使用低碳技术，如承德市碳排放最多的工业生产过程以及交通和建筑过程，要想实现绿色生产、低碳出行，需要可再生能源、绿色交通、碳捕捉利用等技术的支持。但是这些技术的研发和应用还存在许多难题，如技术成本高、效率低、应用范围窄等问题。

其三是基础设施不完善。实现“双碳”目标并非一蹴而就，需要大量资金与基础设施做前提保障。如供暖、供热的清洁能源使用与推广过程中各县事前并无传输管道，且市电网架构还无法承受大规模电力取暖负荷要求；承德市绿色低碳公路交通基础设施尚未纳入交通领域低耗能、低碳排放系统核算，缺少基础数据积累无法有效支撑工程建设生命周期方案决策，且交通建筑行业对于固体废料资源化利用仍处于探索阶段，新型绿色低碳公路基础设施核心路径难走。

其四是社会认知和文化难题。关于低碳生活、“双碳”目标的概念已不是新说法，但群众对环保和低碳领域的认知和文化还停留在随手关灯、绿色出行的水平，许多人还存在着对环保的误解和对低碳生活的不了解，如对于清洁能源使用存在不理解、不支持情况，认为生态环境保护、生态文明建设无意义、无价值等错误认知。因此，加强公众环保和低碳教育，提高社会对环保和低碳的认知和文化素养也是实现“双碳”目标的重要难题之一。

（二）财税工具作用发挥不明显

首先是工具组合性不强。通过承德市对于碳达峰、碳中和各个规划方案可发现，诸多财税政策工具在使用过程中并未形成内在组合机制，多数呈现分散、不规律的应用状态。例如，有些政策方案以财政支出作为主要工具，有些则以税收优惠作为主要工具；有的虽然两者都有提及，但并未组合使用，也难以进行统一规划安排。再者工具功能发挥不足。财税工具功能发挥不足的问题主要体现在税制要素和财政支出力度两方面。一方面，税制要素不健全，难以发挥税收的调节作用。例如，虽然在承德市支持碳达峰、碳中和的财政收支政策历年都存在着资源税和环境保护税两大税种发挥作用，但最为核心的征税范围（税目）、计税依据和具体税收优惠等均过于狭隘或模糊，缺乏针对性指引，这是承德市财政工具使用中的现实问题也是当前推行

“双碳”工作安排过程中的通病。另一方面，财政支出力度不足。根据承德市2019-2021年的财政收支来看，在一般公共预算支出中，节能环保支出三年分别是23.7亿元、19.4亿元、14.3亿元，资金投入规模出现18.1%、26.3%的大幅减少，相较于“双碳”目标要求仍显不足，难以甚或根本无法充分发挥政策倾斜的外部性效益，难以增强绿色发展的吸引力。

最后，工具内生动力受阻。基于碳达峰、碳中和目标要求，各种财税政策皆强调绿色与经济。但是从承德市绿色金融指数及相关指标来看，绿色财税政策工具总体占比较小、发挥总用并不是很明显，且因属性不同而展现不同的利益追求，例如有的政策工具侧重于长期利益，而有的政策工具则偏向于短期利益。定位和取舍不同，利益碰撞甚或冲突自是难免。若没有统一协调机制统筹，财税政策工具促进碳达峰碳中和价值的稳定性就难以保障，内生动力也就难以稳定迸发，最终可能影响“双碳”目标的达成。

（三）社会能源结构发展不合理

“双碳”目标对承德能源结构调整以及传统产业发展带来巨大机遇。一是有限的低碳能源资源，加速增长的能源需求，不合理的能源结构等，给地方财政的低碳投资带来很大的困惑。承德能源结构以高碳的化石能源为主，占比约85%，其中煤炭占比达72%，二氧化碳排放量占全市90%。二是第三产业尽管污染少和耗能低，但由于发展滞后等多种原因，导致地方经济的增长过多地依靠比重偏高的第二产业，在个别城市更是倚重污染严重的重化工产业，如黑色金属冶炼加工业“一业独大”，产业结构转型迫在眉睫。全市生铁产能 830 万吨、粗钢产能840万吨，黑色金属冶炼加工业碳排放量近 2000 万吨，约占全市碳排放量的一半，使得地方政府财政面临着“双碳”投入方向不明确的压力。

（四）未形成低碳治理长效机制

政策支持上财政政策精准度不够。绿色低碳经济的发展涉及到生产、消费等诸多环节，但核心是低碳技术的研发与应用。虽然承德市当前财政政策体系对“双碳”行动拥有一定支持，但对于指向低碳技术研发创新的具体财政政策仍较为缺乏，对低碳技术研发创新的激励程度不够，同时牵引绿色低碳转型的财政政策也不够精准，缺乏转向财政针对主体、项目、产业、区域的具体研究，也未正式设立具体的减污降碳协同增效目标指标体系。“一刀切”、骗取补贴的行为大有存在，降低财政资金使用效率。另外助力落实“双碳”行动的财税工具较为单一、创新不足，不能充分发挥积极效用，运用市场化机制的财政工具如政策性基金、金融保险并不常见，总体来说财政牵引绿色低碳转型政策框架缺失。

资金来源上未能有效调动金融资金和社会资本的积极性。承德市目前现有的财政支持多以中央资金支持、专项资金补贴为主，地方财政支持为辅，在调动金融资金、社会资本积极性方面没有太大的作为，多渠道融资体系尚为打通。在现有财税政策中，只有对首台套设备配套的保险补偿支持勉强可算作财政与金融的结合，其他多为财政直接支出。相对于实施“双碳”战略所需的巨量资金，仅靠财政资金是不够的。

绩效管理与风险管控体系尚不健全。“双碳”目标下社会经济发展绿色转型尚未成为财政政策制定、预算安排、绩效评价的重要主线，地方财政绩效目标评估也未将减污降碳协同增效作为考核指标。承德市当前“双碳”工作仍属于多头管理，政策制定多是从各个单位所承担的职责出发，治理过程中出现问题与偏差在所难免但涉及到后续问题整改及责任追究难以追溯，没有“主心骨”、管理机制僵化，难以形成政策和资金的合力，存在潜在风险，一定程度上影响综合效果，政策制定的整体观、全局观有待提升。

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基金项目：2023年承德市科技计划项目“承德市助力“双碳”行动的财政资金落实对策研究”项目编号：202301A102;