以货物招标为切入点浅析政府采购与工程建设相关政策

以货物招标为切入点浅析政府采购与工程建设相关政策

何殷欣 何卓瑜

广东省佛山市公共资源交易中心

【摘要】本文以货物招标为切入点，通过对比政府采购和工程建设项目中货物招标投标的有关规定办法，结合政府采购法和招标投标法及其实施条例，浅析政府采购与工程建设相关法律法规及政策。

【关键词】货物招标投标；主要区别；建议

一、法规对比

财政部于2017年7月11日印发了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）（下称“财政部87号令”），该办法自2017年10月1日起施行。除此以外，政府采购法中对货物采购有政策要求，例如首购国货、环保节能、支持中小企业、支持不发达地区与少数民族地区等。

2013年国家发改委等9部门对《工程建设项目货物招标投标办法》（国家发改委等7部门第27号令）（下称“工程建设27号令”）进行了修改，自2013年5月1日起施行。

二、货物招标投标的适用范围和流程

货物是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。在中华人民共和国境内开展的政府采购货物招标投标活动适用财政部87号令。与工程有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等。《政府采购法实施条例》明确了政府采购工程以及与工程建设有关的货物，采用招标方式采购的，适用《招标投标法》及其实施条例。招投投标的流程包括：招标、投标、开标评标、中标和合同（定标）。

三、货物招标投标的主要区别

（一）公开招标的限额

政府采购货物的公开招标限额要求：省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以确定分别适用于本行政区域省级、设区的市级、县级公开招标数额标准。现行佛山市统一按照广东省政府采购标准400万元（按照一个财政年度内，一个预算项目下的同一品目或者类别来计算）。

工程建设货物的公开招标限额要求：《招标投标法》、《必须招标的工程项目规定》（国家发改委第16号令）、明确了以下项目中与工程建设有关的货物单项合同估算价在200万以上的，必须进行招标：

1、大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；

2、全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；

3、使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。

《招标投标法实施条例》规定国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，应当公开招标。

（二）招标公告、资格预审公告及招标文件、资格预审文件提供期限

财政部87号令规定招标公告、资格预审公告的公告期限为5个工作日，招标文件与资格预审文件的提供期限自公告发布之日起不少于5个工作日，资格预审文件应当免费提供。《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》明确应当免费提供电子采购文件，鼓励免费提供纸质采购文件。

工程建设27号令明确采用公开招标方式的，招标人应当发布资格预审公告或者招标公告。招标人应当按照资格预审公告、招标公告或者投标邀请书规定的时间、地点发售招标文件或者这个预审文件。自招标文件或者资格预审文件发售之日起至停止发售之日止，最短不得少于5日。对招标文件或者资格预审文件的收费应当限于补偿印刷、邮寄的成本支出，不得以营利为目的。

（三）邀请招标发出邀请

财政部87号令中邀请招标的要求较复杂：采购人或者采购代理机构应当通过以下方式之一产生符合资格条件供应商：一是发布资格预审公告，二是从省级以上财政部门建立的供应商库中选取，三是采购人书面推荐。后两种方式产生符合资格条件供应商的总数不得少于拟随机抽取总数的两倍。确定符合资格条件的供应商名单后从中随机抽取3家以上向其发出投标邀请书。

工程建设27号令规定，采用邀请招标方式的，招标人应当向三家以上具备货物供应的能力、资信良好的特定的法人或者其他组织发出投标邀请书。招标人可在发出投标邀请书前对潜在投标人进行资格预审。

（四）对投标人进行资格审查的主体

财政部87号令规定，公开招标采购项目开标结束后，采购人或者采购代理机构应当依法对投标人的资格进行审查。

《招标投标法实施条例》规定，国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，招标人应当组建资格审查委员会审查资格预审申请文件；招标人采用资格后审办法对投标人进行资格审查的，应当在开标后由评标委员会按照招标文件规定的标准和方法对于投标人的资格进行审查。

（五）对提供相同品牌的不同投标人的处理

财政部87号令规定提供相同品牌产品的不同投标人参加同一合同项下投标的，按一家投标人计算：采用最低评标价法的，以其中通过资格审查、符合性审查且报价最低的参加评标；报价相同的，按照招标文件规定的方式确定一个参加评标的投标人，招标文件未规定的采取随机抽取方式确定，其他投标无效。使用综合评分法的，评审后得分最高的同品牌投标人获得中标人推荐资格；评审得分相同的，按照招标文件规定的方式确定一个投标人获得中标人推荐资格，招标文件未规定的采取随机抽取方式确定，其他同品牌投标人不作为中标候选人。

工程建设27号令规定，一个制造商对同一品牌同一型号的货物，仅能委托一个代理商参加投标。违反规定的，相关投标均无效。

（六）价格得分的计算方式

财政部87号令规定，货物项目的价格分值占总分值的比重不得低于30%。价格分应当采用低价优先法计算，满足招标文件要求且投标价格最低的投标报价为评标基准价，即价格分为满分。因落实政府采购政策（中小企业、节能产品）进行价格调整的，以调整后的价格计算评标基准价和投标报价。投标人的投标报价得分=（评标基准价/投标报价）×100。

工程建设27号令未对价格得分的计算方式作具体要求。

（七）报价异常的处理

财政部87号令规定，评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。

工程建设27号令规定，投标人投标报价低于成本的，评标委员会应当否决其投标。

（八）重新评审（复核）的情形

财政部87号令对政府采购公开招标方式的重新评审明确只有4种适用情形，不符合规定情形的，不得组织重新评审。重新评审改变评标结果的，应当书面报告本级财政部门。

《招标投标法实施条例》规定，中标候选人的经营、财务状况发生较大变化或者存在违法行为，招标人认为可能影响其履约能力的，应当在发出中标通知书前由原评标委员会按照招标文件规定的标准和方法审查确认。在中标候选人公示期间有关评标的异议成立的，招标人应当组织原评标委员会对有关的问题予以纠正，招标人无法组织原评标委员会予以纠正或者评标委员会无法自行予以纠正的，招标人应当报告行政监管部门，由有关行政监督部门依法作出处理，问题纠正后再公示中标候选人。

（九）中标/定标的有关规定

财政部87号令对于评标报告的报送、确定中标人、发布中标结果均要求在规定时限内完成。规定采购人应当从评标报告的中标候选人名单中按顺序确定中标人。中标结果应当在法定媒体上公告，期限为1个工作日。中标公告的同时应发出中标通知书；应当告知未通过资格审查的投标人其未通过的原因；采用综合评分法评审的，还应当告知未中标人的评审得分与排序。

工程建设27号令规定，依法必须进行招标的项目，招标人应当自收到评标报告之日起三日内公示中标候选人，公示期不得少于3日。国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。中标通知书由招标人发出，也可以委托其招标代理机构发出。

（十）通过评标（评审）的投标人不足3家的情形

财政部87号令规定，公开招标数额标准以上的采购项目，通过资格审查或符合性审查的投标人不足3家的，招标文件存在不合理条款或者招标程序不符合规定的，采购人、采购代理机构改正后依法重新招标；招标文件没有不合理条款、招标程序符合规定，需要采用其他采购方式采购的，采购人应当依法报财政部门批准。

工程建设27号令规定，依法必须招标的项目评标委员会否决所有投标的，或者评标委员会否决一部分投标后其他有效投标不足三个使得投标明显缺乏竞争，决定否决全部投标的，招标人在分析招标失败的原因并采购相应措施后，应当重新招标。

（十一）关于进口产品的规定

政府采购对采购进口产品有严格的限制规定，采购人未办理相应的审批审核程序，投标人以进口产品参与投标的，其投标无效。

工程建设对购买进口产品没有限制性规定。

四、建议

综上所述，政府采购和工程建设货物招投标程序虽然基本一致，但个别环节的相关规定和处理方法存在明显的不同。因此在实际开展货物招标投标活动中，建议：

一、在招标活动开展前明晰其所属范畴

政府采购和工程建设货物公开招标限额不同，招标人在开展招标前应准确界定项目的属性。由于“构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料”有时难以界定，现实操作中一般以建筑物整体竣工验收作为交界点，例如：未竣工的房屋建筑中的电梯、未竣工的轨道交通建设中相关设备（空调、信息化设备）、市政污水处理项目中的设备材料等一般属于招标投标法调整范畴。工程竣工验收后的货物，一般属于政府采购法调整范畴，例如教学楼的家具、仪器设备等。如项目属性无法界定，建议咨询财政部门以及监管部门进行明晰，以避免出现项目适用法律错误的情形。

二、货物采购应落实执行政府采购政策

根据政府采购的相关规定，与工程相关的货物虽然招标投标程序执行工程建设招标投标法体系，但是仍然要执行政府采购政策，包括需求调研、采购意向公开，以及在招标过程中落实首购国货、环保节能、支持中小企业等要求，签订合同后还应按照规定做好合同公开与履约验收。

三、国有企业应建立完善招标采购内控制度

国有企业的采购不适用《政府采购法》及其实施条例，当国有企业需采购与建筑物和构筑物的新建、改建、扩建无关的工程、货物和服务时，也不适用《招标投标法》及其实施条例。因此，目前国有企业的部分货物采购存在法律法规真空的情形，在未有全国统一的法律情况下，部分地区出台了关于国有企业采购管理办法对本地的国有企业采购行为予以规范。同时，建议国有企业可参照工程建设招投标与政府采购法律法规建立采购内控制度，并根据实际情况定期更新完善。

参考文献

[1]《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）

[2]《工程建设项目货物招标投标办法》（国家发改委等7部门第27号令）