东莞市整村统筹“三旧”改造片区统筹规划研究——以东莞市樟木头镇官仓社区改造为例

东莞市整村统筹“三旧”改造片区统筹规划研究——以东莞市樟木头镇官仓社区改造为例

张久芳

身份证号码：352201199002050045

摘要：在中国快速城镇化进程中，超大特大城市的城中村改造一直备受关注，东莞市将城中村改造视为全市空间革命的重要抓手，而拆除新建类的城中村改造是融合社区、政府、企业重点关注的改造类型之一，本文以樟木头镇官仓社区为例，首先通过基础评估摸清社区现状底图底数并通过评估结果判断片区改造必要性、改造愿景和改造策略；其次通过改造统筹规划做好片区谋划、单元细分，平衡好片区内保护与开发利用，重塑政府、市场、村集体、权利人等利益格局，确保改造片区连片实施，提高土地集约利用效益；最后通过研究控规调整可行性及城市设计要素管控，做好片区统筹与法定规划的衔接及地块深度的精细化管控，保障片区见山、望水、显特色的公众利益不受损害。

关键词：城中村改造、整村统筹、片区规划、控规调整、城市设计

一、研究背景

城中村改造政策背景。2023年7月21日，国务院办公厅发布《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，会议指出，在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。指导意见核心是改善村居环境，目的是全面提升，推动发展方式转变。

东莞市城中村改造方式。依据《东莞市城中村改造编制指引》城中村改造分为三种类型，分别是拆除新建类、整治提升类、拆整结合类，其中拆除新建类方式按东莞市“三旧”改造政策实施，整治提升类按编制“一村一策”报告实施。

整村统筹规划编制情形。属于拆除新建类的城中村图斑若位于“三旧”改造城镇空间改造大圈范围内的，可编制片区统筹规划和单元规划，最后落实至控规；若城中村图斑不在“三旧”改造城镇空间改造大圈范围内的，则需要编制整村统筹规划，再编制单元规划和控规调整报告。

二、整村统筹编制内容

参考《东莞市“三旧”改造（城市更新）片区统筹规划编审指引（试行）》中关于片区统筹规划的内容，一般包括基础评估、改造统筹、城市设计、规划调整、其他论证等环节。结合城中村自身特点，本文有所调整，其主要编制内容包含资源摸查、土地综合整治、改造统筹、城市设计、控规调整、其他论证等环节，具体内容如下：

（一）资源摸查

开展基础资料收集及现状调研等技术准备工作，摸清现状“三生空间”边界，包括自然山体、水系、永久基本农田、耕地、现状保留建筑、新增用地图斑、批而未供、政府收储、拆除区域等信息。

（二）土地综合整治

针对“三生空间”的识别提出综合整治的思路，包括生态保护修复、农用地整理、建设用地整理，其中生态保护修复主要是明确生态保护红线范围，对位于生态红线内的现状建筑进行清退、复绿等处理；农用地整理主要是划定耕地整备区为零星永久基本农田图斑的规整预留空间，对现状连片集中耕地进行质量提升；建设用地整理包括农村宅基地整理、低效闲置地整理、工矿废弃整理，对于旧村与旧厂拆除区域划定改造单元。

（三）改造统筹

改造统筹阶段主要针对城镇空间范围内拆除重建区域进行改造统筹规划，包括保护统筹、规划统筹、利益统筹、实施统筹，其中保护统筹对涉及历史文化要素、古树名木、特色村落或涉及河道管理线、小山、小湖等要素的划定保护范围，制定保护统筹方案；规划统筹指合理安排用地与设施布局，统筹地上低下空间布局，合理安排片区的开发容量，包括功能统筹、综合交通统筹、设施统筹、开发容量细化统筹；利益统筹包含单元划分方案、利益统筹方案、各改造单元实施要求；实施统筹重点对改造意愿、改造可行性、改造时序、改造效益等进行说明。

（四）城市设计

通过梳理片区现状资源要素，结合片区功能定位及上位规划要求，提炼城市设计管控要素内容，为地块层面开发提供城市设计要素管控指导，其核心目的是通过城市设计管控手段，塑造见山亲水显特色的城市风貌，保障公众利益不受损害。

（五）控规调整及相关上位规划调整说明

依据片区统筹方案，开展控规调整说明及可行性论证，确保法定规划调整路径可行，主要包括相关规划校核、控规调整内容说明及相关规划调整附件说明。

三、以东莞市樟木头镇官仓社区改造为例

（一）项目概况

樟木头镇官仓社区紧邻镇核心区和莞樟路两侧紧邻镇核心区，距离镇政府仅1公里，与莞路城市发展轴相连，是进入镇中心区的东部门户。社区北侧为旗岭森林公园，南侧为观音山国家森林公园官仓河由东至西穿越其中汇聚至石马河，整村统筹范围约3.5平方公里。

（二）改造必要性分析

可利用土地资源稀少。樟木头镇官仓社区在开发边界外有大量的土地贡献为生态用地，占社区总面积的59%；开发边界内扣除现状已建楼盘、公服设施、现状较好民房、历史保护建筑外，剩余可利用的新增用地所剩无几。

图1-开发边界外范围叠加航拍图    图2-开发边界内范围叠加已批已供线

社区的GDP全镇排名倒数第一。2021年，官仓社区资产总额9781万元，负债总额1487万元，资产负债率15.2%；2022年，官仓社区资产总额10740万元，负债总额1230万元，资产负债率11.45%。

社区空间品质差。片区内工业区、学校、旧村等要素杂乱、客货交通混行、配套设施不足、整体空间品质欠佳。

图3-现状建设情况图

（三）社区发展愿景及策略

社区改造意愿强烈，远期愿景是将片区打造成为产城融合谷、山水宜居城、文旅新标地。具体发展策略包括引入战略合作企业和产学研合作单位，升级产业类型，提升企业创新能力；充分利用现有资源，通过山林入城、碧水串城、公园塑城，实现活力空间融合产城；传承与弘扬文化，旧巷焕“芯”重塑街巷活力，通过修复与微改造并重，将新公共功能植入以激活传统空间。

（四）全域综合整治方案

（1）“三生”空间摸查

生态空间：片区生态本地优越，山环水绕。北侧为旗岭森林公园，南侧为观音山国家森林公园官仓河由东至西穿越其中汇聚至石马河。

农业空间：永农图斑较零散，部分聚集于东侧。现状永农规模约为3.64公顷，图斑形状比较不规整，分布零散，只有东侧部分相对比较集中。

城镇空间：社区可开发区域的识别。开发边界内扣除现状已建楼盘、公服设施、现状较好民房、历史保护建筑等，可开发土地划分为两种区域，分别为可拆除区和新增用地区，其中可拆除区域包含现状建筑质量较差的旧厂房、旧村庄，约27.33公顷；新增用地规模约6.03公顷，占社区面积比极较低。

图4-生态空间              图5-农业空间             图6-城镇空间

（2）全域土地综合整治

片区内全域土地综合整治共划分生态修复区、复耕复垦区、拆旧建新、整治活化、历史建筑修缮等五个分区，如图7所示。

生态修复区。划定原则为位于开发边界外、临近生态敏感区、临近西气东输线周边200米范围内；划定方案包括三处生态修复用地，规模约3.17公顷，现状主要为旧厂房，未来清退为生态用地；实施路径由改造主体完成收购、拆除地上建筑物、平整土地、产权注销等手续。

复耕复垦区。划定思路为在东侧划定耕地整备区，作为未来零星永农斑块置换的区域；以三调为草地、园地、裸地、沟渠等为选定区域，调为耕地区域约1.03公顷，计划调出耕地约0.95公顷；实施路径由改造主体优先进行复耕复垦，待永农调整政策出台后，上报永农调整方案，更新完善永久基本农田数据库。

拆旧建新。在城镇建设区内，对于建筑密集、安全隐患突出、人居环境恶劣、不符合现代城市功能要求的城中村，要坚决拆除新建；本次依据标图建库线，结合社区拆除意愿划定拆旧建新区域，规模约为24.12公顷，拆旧建新区域现状主要为现状使用效率低下，物质空间老化严重的旧厂房、旧民房；实施路径为划定更新单元，公开招引实施主体。

整治活化。对于环境较差但隐患问题相对没有那么突出、暂不具备拆除条件的城中村，优先考虑整治提升；本次将三家巷保留完整肌理的旧村庄，以及近五年新建和建筑质量较好的民房纳入综合整治区域，规模约为3.82公顷；实施路径通过划入更新单元，由实施主体统一整治。

历史建筑修缮。对于具有历史文化保护价值和文化底蕴的历史建筑，要想方设法活化利用，并导入更多文旅新业态；本次将片区统筹范围内保存较好的不可移动文物——蔡氏宗祠、古建筑（坛庙祠堂）——凤山古庙纳入历史保护修缮区域，规模约为0.74公顷；实施路径由实施主体统一整治。

图7-全域土地综合整治示意图

（五）改造统筹

（1）规划统筹

以官仓河为景观水脉，通过造芯融城塑特色的目标打造一脉两核一廊多组团的规划结构（如图8），并传导至规划用地方案。用地布局以保护山体、水体、耕地、历史文物等底线空间，合理布局生产与生活组团，完善公服、交通等配套设施（如图9所示）。规划统筹主要包括公共服务设施统筹、综合交通统筹、市政基础设施统筹、片区开发总量统筹，具体如下：

图8-规划结构图

图9-用地规划图

公共服务设施统筹：遵循“补短板、提品质、优结构”的原则，构建15分钟生活圈的社区理念，本次在现状基础设施的基础上新增一处24班幼儿园、沿官仓河沿线共设置了1处入口公园、1处中心公园、4处社区公园，以及1处广场用地。

图10-教育设施布局图           图11-绿地及医疗设施布局图

综合交通统筹：片区的交通路网基本建成，以莞樟东路和东城路为对外联系的主要通道，形成了完整的“五横两纵”路网体系。片区内新增两处公交站点、610个社会公共停车位，通过优化与莞樟路交叉口的措施、理顺客货流线组织及高峰期接送学生流线组织，使片区路网基本能承载片区总开发量的出行要求。

图12-路网体系规划图                图13-交叉口的优化方案

与莞樟路交叉口的优化措施。主要有三个重要交叉口节点（如图13），一是莞樟东路-振昌路和莞樟东路-银河北路的锐角交叉口，将新增右转渠划岛，以提升右转车辆的流线。二是莞樟东路-东城路-贤达路交叉口将进行优化，使东城路与贤达路顺接，形成标准十字型交叉口，并进行渠化设计，以最大程度地利用桥下空间；三是莞樟东路与八中主干道的短间距交叉口采用不同的控制形式，包括“右进右出”和信号灯控制，同时八中主干路-官仓路交叉口将采用高峰/平峰两套信控方案，以应对不同交通需求。

客货分流管控措施。建议早晚高峰期及上下学接送期间严格禁止货车通行交叉口B及交叉口C，优先保障客运车流；贤达路上设置一处道路限高架，限制西侧工业地块的货运流线经过居住组团及学校区域；贤达路与官仓路交叉口处采取“右进右出”管理措施，禁止货车直接左转进入官仓路，引导货运车辆绕行，保障贤达路直行车流顺畅。

图14-客货分流组织流线图                图15-学校接送流线组织分析图

学校接送流线组织及建议措施。学校接送车流引导其主要通过交叉口C进出片区，依靠八中主干路、贤达路组织接送，尽量减小接送车流对单元内其他生活性支路的影响。客运组织建议措施有，一是规划利用小学北侧公共停车场用地建设立体停车楼设施，预计可提供300个停车位；合理引导家长接送期间使用，避免所有车辆堆积在路边停车造成交通拥堵；二是建议规范学校教职工停车行为，禁止直接占用路内临时停车位长时间停车行为，合理引导教职工日常停车至小学北侧公共停车楼内；三是建议接送高峰期严格管理学校周边路段临时停车秩序，允许使用最外侧车道临时停车但不能影响道路基本通行；四是建议完善学校门口人行过街设施，高峰期严格管理贤达路过街秩序，保障学生及家长的过街安全。

市政基础设施统筹：主要思路是先落实镇级及以上市政设施和廊道规划，其次根据片区总开发量核算需增加的配套设施规模，本次片区内需要新增的市政设施包括环卫设施、电力设施、通信设施及燃气设施，具体如市政设施规划一览表所示。

表1-市政设施规划一览表

片区开发容量细化统筹。根据《东莞市“三旧”改造（城市更新）项目开发容量计算指引》，结合规划容积率上限值及各类设施承载力，综合确定片区总开发容量及各类功能的开发容量。该片区开发量由四部分组成，分别为改造项目容量、政府发展备用地容量、现状保留容量、额外预留开发容量，最终确定片区总开发量为170.42万平方米，规划居住人口为3.08万人。

（2）利益统筹

本次整村统筹范围内仅划定一个综合类改造单元，故不涉及各单元之间利益统筹问题，该单元也为近期实施单元，可确保片区内近期亟需的公服设施能优先由改造主体捆绑实施。该单元改造实施后片区的整体效益主要有以下几方面的提升，一是通过单元改造实施了次干道及支路、幼儿园、停车楼、社区公园以及生态修复满足了片区公共配套的需求；二是城市形象的整体提升，解决了片区主要干道边上烂尾楼、旧厂房等城市形象差的界面；三是通过产业升级带动了社区可持续发展，预计未来可纳税2.56亿，提供近万个就业岗位；四是政府与社区可获得4.5亿元的土地出让金，改善社区经济差的状况。

（六）城市设计与控规调整

城市设计目标是打造山水城共生，人产城共融，宜业优居的生息小镇，具体策略为打通山水联系，塑造与自然共生的生态本底；塑造高效实用高颜高端产业园区，以滨河产业活力空间融合产城；构建服务配套齐备，全年龄段友好的山水社区；传承与弘扬文化，旧巷焕”芯” 重塑街巷活力。

图16-城市设计鸟瞰图

与上位规划衔接及控规调整可行性分析。基本落实总规（空间规划）居住+产业的主要功能导向、配套设施；结合总规（空间规划）划定的城镇开发边界、永久基本农田，将原控规与上位规划不符区域落实为非建设用地；落实工业保护线范围，将原控规商业用地调整为工业用地；优化原控规路网交通组织，增加道路可实施性；公共服务设施及开敞空间绿地等指标符合片区总人口需求。

四、结语

本研究以樟木头镇官仓社区整村统筹为实例，初步探讨了城中村改造背景下整村统筹规划的基本内容，案例内容涵盖了整村统筹范围内区域土地综合整治、改造统筹、城市设计、控规调整等内容基本思路，为相关类型项目提供一个研究基础，为同行提供了有益的经验和借鉴，并希望批评指正，旨在更好的为中国城中村改造的可持续发展提供了有力的案例经营支持。

参考文献