乡村振兴背景下农村耕地保护法治研究

乡村振兴背景下农村耕地保护法治研究

王猛，姜龙，张维国

济宁市兖州区自然资源局  山东兖州273100

摘要：法治乡村建设是乡村振兴的有力保障，农民耕地问题是粮食生产的关键。对于解决耕地问题，遏制耕地退化问题，保证国家粮食安全，促进乡村振兴，具有重要的历史意义。同时，能够通过“退地还耕”有效恢复生态健康，解决农村基层耕地侵占、利用不合理等现象。

关键词：乡村振兴；农村耕地；保护法治

引言

要想实现乡村振兴，就要坚持法治为本。这表明法治乡村的建设是乡村振兴工作的重要一环。我国最宝贵的资源是耕地资源，粮食生产的命根子也在农村耕地上。

1我国耕地质量保护体制概述

1.1我国耕地质量保护制度演进

建国以来，依附于不同时期国家发展赋予的战略依托，我国耕地质量保护制度（体制）主要经历了查田定产、承包到户、制度管控三个跃迁阶段。我国解放初期结合农业税征收进行的查田定产工作，首次查清了全国的耕地面积、评定了常年产量，《农业税查田定产工作实施纲要》详细规定了查田定产的步骤和方法。随后，我国制定了《中华人民共和国土地改革法》《中国土地法大纲》，明确了农村土地的产权归属，提高了农民农业生产积极性，在当时耕地产能低下且人口持续增长的背景下，有效促进了农民广泛通过开荒等形式增加耕地面积，对提高我国耕地生产能力、解决中国人吃饭问题发挥了重要作用。改革开放后，随着我国推行家庭联产承包责任制以及农业科技水平的快速发展，全国耕地生产能力得到大幅提升，有效解决了我国粮食短缺问题。随着城镇化和社会经济快速发展，保耕地与保经济发展之间的矛盾日益突出，我国开始实行最严格的耕地保护制度。与此同时，随着经济社会形势的变化，耕地保护观念和耕地保护制度不断完善。

1.2我国耕地质量保护工作基础不断健全

自21世纪初开始，我国加快推进耕地质量管理的基础性工作，服务于不同管理目标和用途需要，建立了以耕地产能为核心的耕地质量分等调查评价体系、以耕地地力为核心的耕地质量等级调查评价体系和以提升耕地质量为目标的高标准农田建设技术体系等，先后制定并发布了《农用地质量分等规程》《耕地质量等级》《高标准农田建设通则》等国家标准。耕地质量分等调查评价主要依据气候、地形、土壤、农田基础设施、土地利用水平等因素进行综合评价，形成全国可比的耕地质量分等调查评价连续成果序列，成果应用和服务于耕地占补平衡、永久基本农田划定等以耕地保护监督管理为核心的自然资源管理工作。在第三次全国国土调查的耕地质量专项调查中，将耕地分等调查评价技术体系改进为耕地资源质量分类技术体系，以适应耕地数量、质量、生态“三位一体”的保护与管理目标需要。

2现行阶段农村耕地资源存在的问题

2.1耕地总量不平衡

虽然农村集体的总收入在上升，但是仍然处于边缘和弱势地位且上升速度缓慢。农村集体经济发展过程中存在的问题主要包括土地的流转机制不完善，集体经济利益分配机制不健全。由于全国各地的经济发展水平参差不齐，贫富差距不均衡，农民群众整体文化水平有限，基层的执法人员在执法过程中困难重重，这导致出现了诸多问题。我国的土地管理法中有对耕地数量补充问题的明确规定，这些法律法规主要是为了解决在占用耕地中的“先占后补”“边占边补”现象。在耕地质量保护法律法规中对于以农地灌耕来防止土地污染，防止水土流失、耕地沙漠化，防止土地盐碱化，都不同程度地提出了可行性法律规定。

2.2基本农田保护不健全

为了对农村耕地实行保护政策，我国在1999年设立了基本农田保护区。2014年在此基础上又划定了高标准农田保护区。在县级人民政府的土地管理部门和农业管理部门的组织下，依法划定了区域界限。这个特殊区域本该在耕地质量上实行特殊保护，但在实际调查中却发现诸多问题和漏洞。首先，农村环境污染严重。城市污染物数量的增长使其难以负担，城市直接将污染物向农村转移。其次，由于城市对重污染企业的重重限制，重污染企业被迫向农村转移，所以又将污染带向农村。这些问题的主要成因在于法律制度不健全，农民群众环保意识低以及执法力度小等。

2.3违法占用耕地问题严重

对于耕地和林地的非法占用情况，在我国现行刑法中有相关的法律法规和明确规定，若是为了改变农用土地用途而违反法律法规，造成大量土地被毁坏，要依法承担相应的刑事责任。在基本农田0.33hm2以上的种植条件遭到污染的情况下，可以定性为毁坏农田。同时在刑法中也明确规定了“非法占用耕地罪”的条件，很多民众不知道违法占用耕地这一行为的违法性及危害性，认为只要是自己的土地，想怎么处理就怎么处理，导致违法占用耕地问题层出不穷。有些企业没有正确的义利观，为了经济利益，忽视自身责任，利用民众心理诈骗，将耕地用于其他用途。农村往往是部门监管的空白区域，监管难度较大，民众反映问题的渠道不通畅，导致个别地方违规行为得不到有效制止，违法占用问题得不到及时解决。耕地违法占用问题本身就是一种违法行为，与我国的政策相违背。

3总结与建议

3.1以保护优先为原则，编制国土空间规划

国土空间规划是各类开发、保护、利用、建设等人为活动的基本依据。首先，要规划好国土空间开发格局，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，优先将自然资源条件较好、集中连片度高、基础设施条件完善的耕地足额带位置逐级划入永久基本农田。其次，要构建全国永久基本农田统一标识体系，设置永久基本农田标识牌，明确四至位置、面积、责任人等信息，接受社会监督，稳定现有耕地总量与空间位置的基本盘。

3.2坚持依法依规，从严落实耕地用途管制制度

强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，非农建设项目需要使用土地的，应当符合国土空间规划、土地利用年度计划、用途管制，以及节约资源、保护生态环境等要求。此外，严格控制非农业建设占用耕地规模，科学优化建设项目用地选址，尽量不占或少占耕地，避免占用优质、集中连片的耕地。同时，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产，坚决防止一些地区借“国土利用优化”“生态建设格局调整”“农业结构调整”等名义违规将耕地转为其他农业用地。

3.3正确认识耕地“进出平衡”机制

“进出平衡”的目标是守住18亿亩耕地红线，确保可以长期稳定利用的耕地不再减少。与占补平衡不同的是，“进出平衡”是根据土地的适宜性，因地制宜地调整农用地内部农作物的种植结构，优化耕地、园地、林地、草地等不同地类面积、空间布局。以往农业结构调整是根据市场对农产品需求结构的变化改变农产品的生产结构，从而使农业生产和市场需求相协调，这种利用变化既有科学合理的，又有违背因地制宜原则的。因此，在“进出平衡”管控上，应科学评价、区别对待，以实现稳定提高农业综合生产能力为目标，确保各类农产品产量不减少、品质不下降。

结语

新时期城镇化建设的关键在于协调处理好城市扩张与耕地保护之间的矛盾，在完善农业生产补贴制度、政府政绩考核方法的同时，适当提高耕地占用税标准，运用经济手段引导各类市场主体发展现代农业，在保障粮食安全的同时提高农业附加值，更好地实现保护耕地目的。

参考文献

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