发展导向型中部小城镇开发边界研探——浅析红色宣化店中心片区城镇开发边界优化思考

发展导向型中部小城镇开发边界研探——浅析红色宣化店中心片区城镇开发边界优化思考

傅斯特

武汉市政工程设计研究院有限责任公司，武汉

1引言

城镇开发边界是控制城市蔓延、实现高质量发展的重要空间管理工具。我国于2019年印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，提出“城镇开发边界划定是国土空间规划的重要内容”，这意味着城镇开发边界正式作为政策管控的重要依据内容之一。

然而当前，由于各地对城镇开发边界的概念内涵、规划政策及规划原则的理解不尽相同,城镇开发边界的实际管控效果也大相庭径。特别对于许多中部欠发达地区而言，城镇规模相对较小且尚属于发展阶段，但它们周边自然地理条件复杂、生态资源禀赋敏感，缺乏增量指标，难以满足发展实际需求。

大悟县宣化店是典型的中部欠发达地区城镇，也是全国知名的红色小镇和孝感市重点发展的小城镇之一。本文结合宣化店当前条件禀赋，分析其既有开发边界和实际发展需求的匹配关系，重新审视其划定过程，为其开发边界的优化调整提供思路。

2宣化概况

2.1宣化店的特色与演变

宣化店位于湖北北缘鄂豫两省边陲、大别山革命老区核心发展区域，紧邻河南省罗山县、新县和红安县，是连接武汉都市圈与中原城市群的黄金节点。

宣化自古商贾云集、店铺林立、物流畅达,现存的湖北会馆是明清时代专供鄂豫商贾洽谈生意和商品交易的场所。同时，它也是全国首批百家红色经典景区之一，和全国爱国主义教育基地：中国工农红军第一架飞机“列宁号”在这里起飞、解放战争第一枪在这里打响，境内有周恩来与美蒋代表谈判旧址、中原军区司令部等4处国家级文物保护单位【5】。

从明清至解放初期，一河两岸的城镇发展格局深刻影响着城市发展肌理脉络。70年代以来，随着108省道的建成使用通车，宣化城镇空间开始东移，形成竹竿河、316两条纵向城镇发展的廊道。2023年5月，武大高速及连接线的全线贯通，城镇发展空间开始向南拓展。目前，城镇建设用地总面积已达2.3平方公里左右。

2.2宣化店的定位与制约

根据《孝感市国土空间总体规划（2021-2035）》、《大悟县城市总体规划（2012-2030）》、《大悟县宣化店镇总体规划（2015-2030）》等相关规划，宣化店属于鼓励扩新型城镇，城镇开发边界应当适当扩大，满足区域发展的要求。但另一方面，从大悟县最新的三区三线成果数据来看，宣化店开发边界为2.51平方公里，远低于2015版总规10平方公里的规模，与当前城镇发展定位要求也严重不匹配。

2.3宣化店的历史新机遇

近两年来，宣化店作为红色文化旅游小镇，迎来新的历史性发展机遇：

在习总书记二十大报告中“传承红色基因，延续红色血脉”的总体精神指导下，2023年2月孝感市委、市政府在调研中指出，孝感是英雄之地、大悟是红色热土。3月，大悟县委、县政府进一步提出将宣化店镇摆在与县城区同等重要位置，要将宣化店镇建设成为红色引领第一镇、鄂北红色旅游第一镇。4月，孝感市人民政府引入武汉城建集团等国企平台单位，谋划按照“五个5”发展目标，在镇区5平方公里范围内安排5万人口，在5年内投资50亿，力争实现5亿元年综合财政收入，共同打造红色宣化店5A旅游目的地。

强烈的发展诉求，亟待我们对当前的城镇开发边界进行重新研究，找到城镇发展的可行路径。

3宣化的开发边界

3.1主流开发边界的划定思路

当前，国内主流城镇开发边界划定的方法主要包括正向需求法、逆向扣除法和综合分析法三大类，分别从资源环境承载力、国土空间开发适宜力等方面出发划定开发边界。

基本思路是按照“先布棋盘、后落棋子”的顺序，首先对区域进行资源环境承载能力和城镇建设适宜性进行评价，确定城镇空间的备选区。其次，结合现状建设、新增项目等情况，在备选区内初步划定城镇空间。第三，对现状用地和未来发展潜力进行评估，进一步确定城镇用地的控制规模；第四，从城镇空间格局和交通基础设施格局出发，评估城镇发展方向，初步划定城镇开发边界。最后，遵循生态资源环境保护、永久基本农田保护等基本原则进一步集成“三区三线”，最终确定城镇开发边界和城镇空间的划定方案。

3.2当前宣化开发边界的划定分析

虽然方法众多，但由于当前宣化尚未编制城镇国土空间规划，城镇开发边界的规模主要考虑按照省级指标下发分配，通过统一底板数据和“不超过1.3倍”来进行规模限制。

这种通过“以人定地、人地挂钩”的数据测算导向，主要以满足规模合理性为目标的城镇边界划定方法，往往忽略城镇发展的内生需求，缺乏对城镇发展空间的系统性考虑，某些正在加速增长期的城镇获得的发展权很小，出现严重“营养供应”不良。

由于宣化店现状集镇建设用地面积仅为2.3平方公里，虽然当前发展需求旺盛，但按照现状基数适当扩大的方法，本次分配给宣化店的城镇开发边界规模为2.51平方公里，仅比当前现状指标多21公顷，基本上无法进行扩新建设。

4宣化店开发边界的划定再思考

针对上述问题，我们从4大方面对宣化店开发边界进行重新思考。

4.1底数优先，摸清现状家底

首先，对现状既有建设用地进行全面盘整。城镇开发边界确定的现状建设用地主要基于国土调查数据，包括两部分：一是针对各类用地权属的图斑图层转换，具体包括增减挂钩、已批未建未供用地等。二是结合最新用地分类标准和土规用地的对应关系，进一步对现状用地斑块进行转换和校核。

考虑以现状城镇建设用地为基础，一方面增加拆迁安置用地，体现各类权属转化的结果；另一方面，将已经集中连片发展的区域按照城乡土地共治、城乡有机互动的要求整体纳入，特别是将已与集镇连片发展、相关配套设施逐步完善的区域统一纳入开发边界。

4.2生态优先，严守负面清单

其次，依据《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南》，“识别生态系统服务功能和生态极敏感空间，明确农业生产、城镇建设的最大合理规模和适宜空间”，在划定城镇开发边界时，以粮食安全、生态优先为指导，避让生态保护红线、永久基本农田控制线，和其他不适宜建设区。

本次结合《宣化店镇总体规划（2015-2030）》，考量生态环境承载力以及可供水规模等适宜性指标，框定城镇最大人口数量和城镇最大建设规模，得出集镇区域适宜建设用地约为10km2。

4.3规划优先，优化系统功能

第三，充分考虑总体规划的相关要求，结合孝感市人民政府和城建集团商议了城镇发展蓝图，积极争取下发建设用地指标，扩展城镇发展空间。

另外，积极挖潜废弃建设用地，将现状闲置的1处小学，通过指标空间平移的方式，释放建设用地指标，腾挪至需要的建设区域。

除此之外，考量远期增长的备用地需要，为城镇未来发展留有弹性空间。

4.4项目优先，统筹存量增量

最后，充分考虑对发展项目的支持，和当前城镇功能提升的需要。

宣化店在本次政企合作的大背景下，按照红色5A镇区的发展目标，在集镇内布置有3大类63个项目，涉及新增建设用地面积2平方公里左右。本次优化和调整城镇开发边界，应尽可能纳入这些重点项目。

为避免新增建设用地出现零碎空间形态与功能布局“碎片化”发展，应按照项目规模、空间区位等情况，统筹确定成片开发数量规模与空间分布，兼顾增量与存量用地，并以此作为规划成片开发的管理单元，带动区域整体发展。同时，充分考虑融合周边现有集中居民点和山水环境，保证区块发展效率最大化。

5结语

城镇开发边界是我国为控制城镇无序蔓延而设定的土地权利分界线。本文结合山地河谷型集镇宣化店的自身特点的发展诉求，提出从摸清现状家底、严守负面清单、统筹存量增量、优化系统功能四个方面综合考虑，尊重和保护其自身发展需求和动力，作为优化调整当前城镇开发边界的设想。