低空空域改革背景下警用航空发展与风险应对研究

低空空域改革背景下警用航空发展与风险应对研究

王梦奇[*]

华东政法大学 上海200050

      山东警察学院  山东济南  250000

摘 要：保障低空空域安全符合总体国家安全观战略部署，契合我国防御性国防政策目标。伴随低空空域开放，无人机不规范使用给其稳定带来负面影响，警航作为公安机关一种新型警用航空装备，在“空、天、地”立体防控体系中发挥着日益重要的作用，可借助警航使用的合规合理等方面推动低空安全实现。实现多主体协作推进警航建设，在国家战略和现实需要中统筹推进警航工作，通过警航适用路径研究以推进数字公安和数字政府建设。从技术和法治两个层面进行制度设计，旨在推进科技强警战略落地落实，助力智慧公安建设，进而强化社会治安防控体系建设，助力建设整体性、立体化社会防控；同时更是助力低空空域改革，响应国家关于通用航空建设的应有之义。

关键词：低空空域；警用无人机；科技警务；社会治安防控

我国在低空安全的研究处于世界领先地位，保障低空空域安全符合总体国家安全观战略部署，契合我国防御性国防政策目标。伴随低空空域开放，无人机不规范使用给其稳定带来负面影响，为保障维护公共安全，警用无人驾驶航空器（简称警航）通过侦察民用无人机低空使用情况、通过在空中侦察警情配合指挥中心、通过警航使用的合规合理等方面推动低空安全实现。然而由于各地现实不同使得警航使用千人千面，为该新型技术融合警务、服务社会带来阻力。因此，改善和加强警航统一培训，建立系统、科学的培训机制对于目下警航使用达致既定目标并真正保障低空安全意义重大。

一、警航规制研究的必要性分析

警航作为公安机关一种新型警用航空装备，因其便捷、高效、集约的特点，在“空、天、地”立体防控体系中发挥着日益重要的作用，顺应低空空域管理改革和维护低空安全的现实需要，加快警用航空发展恰逢其时。具体来说，主要基于以下几点考虑。

首先，是对党中央战略部署的学理回应。中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央高度重视航空发展。习总书记指出“要加强无人作战研究，加强无人机专业建设，加快培养无人机人才”；党的二十大报告也提出，应提高公共安全治理水平，统筹传统安全和非传统安全，建设更高水平的平安中国。加快警用航空发展，是提升公安警务实战能力与政府公众服务水平的现实要求。其次，是顺应我国低空空域管理改革的需要。我国已是世界第二大航空运输国，但通用航空发展缓慢，不仅严重制约航空业进步，亦制约经济发展。低空空域管理改革作为我国空域改革的重要一环，深刻影响着我国航空事业整体进展，提升警航作战能力是顺应低空空域改革的时代需要。复次，是完善数字化社会、数字化政府、智慧公安建设的客观需要。数字中国建设是党中央的总体布局，智慧公安是构建现代警务体系的必然选择，警用航空立体化防控效果、快速反应能力以及勤务支援充分体现了科技兴警的实战效果。最后，是破解警航事业发展现实困境的必由之路。目前警航工作使用存在“空域环境不佳、技术支持不良、人才储备不强、技术监管不准”等问题，以上诸问题在制约警航发展的同时，亦制约了低空空域改革和通用航空产业的发展，同时不利于立体化治安防控体系的建设。

空域通常划分为机场飞行空域、航路、航线、空中禁区、空中限制区和空中危险区等，低空空域的划分，国际上尚未确立统一标准，通常认为，6000米以下巡航高度空间范围内，除了公共运输航空主要使用的空域以及特殊用途空域之外的所有空域可称为中低空空域，而国际民航组织将一国领土范围内从地平线或海平面起至3000米垂直高度范围称为低空空域，2019年我国《低空空域使用管理规定（试行）（征求意见稿）》明确提出中国低空空域原则上是指全国范围内真高1000米（含）以下区域，《关于促进通用航空业发展的指导意见》提出未来可将低空空域范围扩展至3000米。

国内，学者始自2003年开始低空空域的相关研究（以低空空域为关键词，以中国知网刊载论文和读秀刊载专著为主要数据库）。2003-2008年可以视为国内低空空域研究的初始阶段，这一时期的研究特点是，关注此主题的学者较少仅10人，而研究文章和书目数量也较少共10篇论文无专著，关注焦点为2篇技术论文章，其余文章在偶有涉及低空空域法律监管的基础上，着重建议“放开低空空域”（秦绪林、戴福青、徐德津），低空空域的法律监管作为监管的一部分开始有所讨论；2009-2014年为低空空域开放与否的广泛讨论阶段，研究文章和学者数目虽在增长，但讨论没有重点，文章按关注重点可分为三大类，一为放开低空空域的利处分析（黑妍茹，2011；龚晓鸿，2012；张勇，2013），二为低空空域技术进步讨论（吕茂辉，2009；王世锦、尧丰，2010；耿增显，2011；袁远，2012；秦琨，2013；杭勇、许旭，2014），三为低空空域法律监管研究（刘光才、李卫民，2009；郝秀辉、赵晓冬、陈平，2010；杨昌其、郝秀辉、刘鲁江，2011；陈林、张健、高健，2012；张勇、孙珍，2013；侯甲凯、苏晓东、湛广，2014）。2009年低空空域是否放开被提上两会议程，由此带来研究热潮，2010年《关于深化我国低空空域管理改革的意见》出台结束了“低空空域是否开放”的争论，这之后的研究重点开始向“技术进步”和“如何监管”倾斜，2014年《低空空域使用管理规定（试行）征求意见稿》的发布对“低空空域如何监管”给出了较为清晰的方向，其中空域界限、空域划设以及审批报备等内容为后来通用航空规则中的空域划分奠定了基础。但这一阶段，低空空域如何实现安全监管并没有引起太大讨论，也并没有形成系统的学术成果。

2015年至今，低空空域的安全管理研究开始逐渐细化且角度更加多元，根据2015年国家发改委发布的《战略性新兴产业引领报告》所指，2015年通用航空产业迅猛发展，加之 “十二五” 规划将发展通用航空产业提升为国家战略后，低空空域开放措施数量猛增，各省市积极投入到通航产业园区的建设当中。在此种大背景下，关于低空空域及其监管的研究明显增多，由于低空空域具有准公共物品属性，所以国家对此的监管具有法律根据（高志宏，2019），为提高空域资源的利用效率，应改变传统的空军主导、多头管理、条款分割的管理模式，从军管民转向军民共管，再转向民管，通过健全立法来保障管理体制的顺利进行（高志宏，2019）；具体而言，立足通航产业整体立法一环的低空空域法律监管，可以借鉴地面交通法规（欧阳彦美、李邢超，2015；张洪海等，2021）或借助已有空管模式进行监管（杨振宇，2021）；以居民私隐私权保护为视角的地空空域的管理体制改革，需要从简化飞行审批程序、加强噪音污染防治立法工作等层面实现低空空域管理法制体系健全（王涛，2016）；立足军民融合战略角度，从我国空域管理体制改革法治化的基本路径入手，认为首先应该颁布空域管理法解决法律缺位的体制困境，调整现有的航空法律，明确空域的法律性质及使用主体，并在此基础上破解单行立法冲突解决部门法规之后的障碍（张超汉等，2019）；学位论文仅有硕士论文，且虽从空域管理的角度，结合通用航空发展简单论述了对于低空空域的监管（唐逸文2015山东大学）；在通过对比欧美在促进通用航空产业发展的法律与政策基础上，认为我国低空空域的基础问题在于管控过于严格（欧阳彦美，2015北京理工大学）；基于Android的低空飞行器监视系统的设计与实现（曹玉杰2016北京工业大学）；以北京民用无人机管控为例研究了风险规制视域下低空安全的问题研究（张影2020北京理工大学），但上述学位论文并未完全聚焦低空空域监管的制度。虽然石鹏（2016山东大学）和彭子又（2016海南大学）的硕士论文聚焦于低空空域开放管理的法律制度研究并且论证了空域管理、航空器管理建设、安全监管以及人才培养等诸方面，但由于字数的限制和研究的深度也并未就该问题形成完整的理论框架和可推动实践的制度规则。

虽然国内就低空空域的监管提出了多种思路，但较难实际操作，如无人机低空航路是一种由中国科学院率先提出并得到业界和中国民用航空局认可的无人机低空交通和低空资源高效利用的综合解决方案，也有学者提出了借鉴地面交通，然而这一概念还处在探索阶段，如何构建还不太明晰，尤其是对于地表环境复杂和高动态变化的城镇化区域，如何快速获取高精度的地理信息以满足无人机安全、高效飞行也是一大难题，并且无人机低空公共航路的提出,打破了载人航空时代空域权与地面既有权利二者之间的权利缓冲层（目视飞行最低高度）,使二者权利范围冲突更为激烈。同时如何实现低空空域的城市物流无人机服务、水电站的无人机防御系统、低空空域承载空中短途运输、有/无人机混合运行，在保证复杂地空空域飞行安全的同时实现低空空域安全容量最大化，都未有思路。

另外，目前低空空域的监管多要借助技术也是推进研究进步的一大阻碍，比如算法在低空空域运行安全综合评价方法中的作用（孙千锐等，2016）；ADS-B在低空空域监视中的作用（张贺，2022）；低空空域协同管理的应急决策方法中应急决策模型建构（王增强，2019）；天网工程对保障低空空域安全的作用（王浩等，2022），不仅如此，低空空域飞行安全态势的评估系统成型也不是一蹴而就的，它还需要面临雷达通讯和导航技术的衔接运用、基于遥感和地理信息技术快速、精准提取无人机飞行约束地理要素等完全的技术难题。

总体来看，国内对于低空空域监管的研究表现出了如下特征：研究视角紧贴政策，研究重点紧跟实战；研究体系越发成熟，研究方式也日渐成型；研究视角细化，研究主题深入。但应当看到理论深度仍有待挖掘，虽然学者通过开展实证并运用开拓国际化视野的方式，在进行先进信息技术融合的层面论述了低空空域监管的多层维度。但一没有形成稳定的理论蓝图，二没有形成有固定的研究团队，三没有形成具有可操作性的制度建议，可以说对于低空空域的监管研究，目前仍处于起步阶段，现有的零星建议更多的是一种理论设想，关于低空空域监管的研究主要是放在通用航空监管的一部分，或者是作为无人机研究的一部分，或者是作为空运技术研究的一部分，或是制约黑飞监管，研究深度均不够，没有高质量的学术成果。国外，始于20世纪90年代的低空空域监管研究，因其关注时间早于国内，故总体比国内研究更成体系。国外研究主要集中于：第一，因对低空空域的属性界定不同而导致监管主体不同的讨论：低空空域应该是公共领域的一部分，所以主要监管者应该是国会而非联邦政府（Maher Kenneth，2016；）；因为“超级相邻权（super adjacent airspace）”对传统物权的冲击，导致传统的法律框架不可再适用，联邦航空局无法有效监管

[1]（Giboney Pierce，2015）；尽管承认低空空域的权限归属于其下的土地所有者，但政府的管理更能激发该空域的使用价值（Cahoon Colin，2020；）；第二，基于无人机监管角度的低空空域研究，因为公共利益维护的需要，政府对低空空域内的民用无人机使用应进行动态监管（Goodwin William，2018；）。目前国内关于低空空域的监管讨论主要围绕无人机展开，以警用无人机为例，可得一窥研究现状及不足

二、警航规制研究现状及不足分析

理论滞后于实践是警航研究的世界范围级难题。相较于实战部门的科技化推进，警航的理论研究出现了实体规则难以匹配程序规则、公权侵犯私权难以根治、保障性规范缺失等法律监管问题，凡此种种阻碍了警航的良性发展。国内外第一篇警航研究分别始见于2012年（刘哲）和2013年（Benjamin A. Neil）。而国内外警方使用无人驾驶航空器分别至少可以追溯至2008年(奥运安保)和2010年（迈阿密警方）。

（一）警航规制研究现状

国内警用航空（警航）工作开始自2001年，此时的警用航空器主要是指警用直升机。2003年，国务院、中央军委正式批复公安部请示，明确警用直升机为国家航空器。2004年，公安部成立警用航空管理办公室为国内警航主要监管单位。警航蓬勃发展始自2008年奥运，此期间警航主要执行了大型活动的安保维稳工作，2010年北京市公安局开展的“鹰目10空中禁毒行动”，是国内首次利用无人驾驶航空器开展警务执法工作。2011年，无人驾驶航空器首次亮相第四届中国（北京）国际警用装备及反恐技术装备展览会。

无人驾驶航空器的广泛使用倒逼其使用规则的建立。其过程性规范主要由民航总局和公安部分别制定，其中民航局规范主要规制民用无人驾驶航空器，如《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》《民用无人机驾驶员管理规定》，鉴于民用与警航因使用主体和使用目的的较大差异，则上述文件对于警航的监管规则建立的借鉴意义尚待定论。公安部关于警航的规范性文件，包括2016年的《警航管理暂行规定》，2017年的《警航登记管理办法（试行）》，2017年的《警航驾驶员培训及执照管理办法（试行）》，2017年《警用无人机驾驶航空系统》标准，及若干驾驶员培训规定和器材规定，而上述文件的落脚点几乎全部集中于警航的技术规范或行业标准、行业准入，并未对警航的法律监管做出说明。

警航的管理目下多集中于公安内部，如各地建立的警航大队，虽有专门人员、专门仓室，但并无系统地规则建制、组织架构、人员管理方案，使得警航监管流于表面，各地的差异性管理难以促进行业良性发展。只有构建警航发展的配套性适航管理体系，才能使此新兴技术转化为能够融入文明社会的理性工具。

2012年-2015年为国内警航研究初始阶段。警航在我国广泛推广已是大势所趋（刘哲，2012）。在总结吉林通化警航的实战基础上，研究指出无人驾驶航空器在立体巡防、侦查布控、应急处突、抢险救援、反恐防暴等方面作用突出[1]30。自2015年开始的研究逐渐丰富并出现学科差异，研究可分为“技术规范”与“规则监管”两大类。“技术规范”部分，警航推行必须要解决低空基础设施建设、航路限制、空域管控等基础问题[2]44 [3]76，虽民用无人驾驶航空器在空域准入方面，已探讨过作为一般许可、按照法定的准入程序和条件放飞等问题[4]120，但考虑到警航的“非私人性”，则既有研究是否适合警航仍有待商榷。警航实操时，应在系统思维视域下全局应对反制[5]130 [6]46，告警严防“黑飞”[7]6，在不同任务需求中考虑如何设计设备载体[8]206。

“规则监管”部分，既有研究认为无人驾驶航空器若在应急管理部的领导下统一行动，则可充分实现其在应急救援中的现场监测与指挥调度、通信中继与搜索救援等能力[9]354。目前的监管研究多见于就具体事例探讨具体规则，如高原地区警航视频图像侦查取证，需要提升飞行平台和光学影像设备任务的性能[10]103，罂粟探查活动，可“以租代买”或 “警企合作”的方式解决警航日常使用频率不高，而花费高昂的问题[11]28。无人驾驶航空器若想在警用层面实现规模化，则需平衡工具理性与价值理性，并使执法框架立足于透明性、必要性和规范性原则，侧重执法使用、数据管理和立法细化三大方面1011，缺乏通行于警航操作的基础立法规则、执法规则、监管规则、组织规则，是目前警航研究的显明缺憾。

（二）警航法律监管的可行性分析

警航的法律管控研究，是认识和解读警航在推进警务工作现代化作用中的重要理论视角。科技警务大背景下，从法学的理论视角开展警航研究，从规则制定到制度建构两个维度探讨警航的法律风险及管控策略，分析和反思我国目前的警航在必需性、安全性、实用性、科技性等方面的优化逻辑，对于检验我国无人驾驶航空器推动下的警务模式与创新驱动协同治理的理论进路与实践经验，具有重要的理论和学术研究价值。从法理维度，在中国科技走向世界的语境下开展警航的法律规制管控研究，梳理警航当下存在的现实问题，分析其有别于普通民用无人驾驶航空器的管控规则，有针对性地提出建设性的回应策略，有助于警航现实问题的化解和理论研究积累。因而，警航的法律管控研究具有重要的实际应用价值，这是直面当下公权侵犯隐私、科技恐慌和科技警务发展的重要参照因素。

从域外经验来看，鉴于数字化程度较深和科技化警务较早，无人驾驶航空器与警航的法学规则研究相对成熟。不同于国内对于“无人驾驶航空器”这一名词含义的确定性，国外与之相对应的称呼并不唯一，常见包括UAV（unmanned aerial vehicle）、 unmanned aircraft、drone、small uncrewed aircraft等。实践层面，如美国联邦航空管理局FAA（美联航）规定无人驾驶航空器管制首先要区分其类型，并分别按照《联邦航空条例》（14 C.F.R. pt.107）和《娱乐性无人驾驶航空器限制的例外规定》（49 U.S.C.§44809）进行规制，FAA已在2016年就无人驾驶航空器具体限制及操作者要求做出了部分说明。

美国警航的使用多因其与第四修正案的冲突而被诟病。2012年，美国国会通过《2012年联邦航空局现代化和改革法案》，表明国会和美联航更希望无人驾驶航空器快速融入国内空域管理体系，却忽视了其与第四修正案的和谐[12]16。尽管1967年的Katz案（Katz v. United States）已经提出了警察监控监视的地点与隐私权侵犯的关系，但至此之后的几十年，美国最高院都没有就此正面回应，过分关注“隐私”本身导致最高院忽视了政府的权力滥用[13]760。虽有学者提出若干解决方案或明确列举警航的使用范围，并指出无论是民用还是警用，无人驾驶航空器的使用已不可避免，积极出台法律政策才是首选[14]502 [15]36。但最高院却始终没有正面回应。

相较于最高院的迟缓反应，各州对于警航管制的反应则明显快速。佛罗里达州2013年通过了美国的第一部无人驾驶航空器使用限制法案《免受无理监视法》；威斯康辛州的警航限制法案，规定无人驾驶航空器在“普通民众认为公权力不应侵犯的地点或事件中”禁止使用。加州已在考虑无人驾驶航空器代替直升机，因其只需要几个小时就可以完成风暴之后的城市摸排，这一效率是其他科技难以望其项背的16（Tony Holt，2017）。科技警务已是必然，只是在开放程度上有所不同，如社区结构不同带来了民众的不同态度，非洲裔美国人集中的社区较其他社区表现出了较高的包容性，保守派相较自由派的包容性也更高（Emily C. Anania, Stephen Rice，el al,2019；Mattie N. Milner, Stephen Rice, el al,2019）。

美国警航使用已成大势，但由于缺乏系统的法律规则监管，其实效较难发挥。理论层面，推行警航已成共识。保守观点（非反对观点）认为，伴随“后福利国家”的兴起，警航的城镇化使用推广已是必然，虽其使警方具有了上帝视角般无所不能的信息获取方式，但若通过展示警航在危险情况处理中的价值，并透明化其使用路径，或可降低公众对警航的敌对态度（Miliaikeala SJ. Heen, Joel D. Lieberman & Terance D. Miethe，2017），若借助上至国会下至市政等一系列官方规则的补充亦可达至隐私保护可能（Ian G. R. Shaw，2015，J.Tyler Black，2013）。支持警航使用的研究者认为，执法过程中，科技进步下的警航在保护隐私方面会超过其他警航模式，限制其使用规则虽可减缓公众焦虑，但不应该禁止或超限度的管控，否则反而会造成隐私权保护的不力，并使警务工作受到负面影响，研究应转向完善警航执法规范，如限制监视时间、构建问责机制、建立更透明的监督措施（Jennifer M.Bentley，2018；Gregory S.McNeal，2016；John Villasenor，2013）。尤其大型群众活动中，无人驾驶航空器使用益处良多（Marlena Robakowska, Anna Tyranska-Fobke，et al,2017），通过设计人工智能技术以识别移动目标，并实现多个移动障碍以可变速度移动的算法后，警航会富有效率的处理交通问题[17]201。在美国，理论界认为警航使用应成大势。

但通用航空研究一环的低空空域问题探讨，由于法院宣布通航空域是公共财产，低空空域的使用相对较少，较依赖规范和相对简单的操作规则，为保证空中交通管理的便利，避免过去在航空领域的指挥和控制错误。空域应被监管但可被拍卖，其拍卖可以借鉴政府将公共资产处置给私人管理的财产理论（Skorup Brent，2019）。总体来看，国外关于低空空域的法制研究，在研究深度和可操作性层面先于国内，提供给国内部分借鉴意义，但域外仍未讨论出低空空域的适格监管主体、系统监管体系、权责对等的监管后果，也未全面论证空域的划分可能，未区分军用、警用、民用无人机的监管不同以及小型无人机与公民隐私权和其他权益的冲突，并且由于中外在政治体制、民法权益、航空规则、警察权限等多方面的不同，导致域外很多既有经验在国内较难推广。

综上，国内外研究对于警航的支持态度基本相同。制定适格规则已是充分发挥警航效能的必经之路，目下虽有研究，但有不足：第一，现有研究没有全面系统地分析警航的法律主体地位；第二，没有区分警用与民用无人驾驶航空器的法理不同；第三，没有充分考虑到不同使用主体的管制区别，亦未充分考虑配套政策。鉴此，本课题拟从以下几个方面进行完善：第一，全面系统地分析警航的法理地位；第二，针对不同使用主体，提出相应应对策略；第三，根据理论与实证分析结论，不仅分析规则方案设计，亦求证配套改革方案。

三、警航监管的可行性路径分析

结合上述理论与实证分析的结论，从警航法律监管必要性、可行性两个维度探讨监管创新的价值意蕴。2017年后，警航在技术层面有了质的提升，但缺位的监管较大阻碍了警航实战技能的发挥，不仅是执法效率的阻碍，更为执法安全埋下隐患，规则建构将会为警航良性发展保驾护航，助力科技警务新模式。既有研究已就警务工作各部分如无人驾驶航空器在禁毒方面、在侦查布控方面做出了说明，目下需将各层面规则系统整合，结合公安部关于警航的技术规范与购买指导意见，借鉴民航总局关于民用无人驾驶航空器的规则架构，取长国外警航监管思路，建构国内警航规则监管模式。技术嵌入从警航控制与反控制、诱捕与对抗、自动巡航等技术层面，以及从合理期待、感官强化、信息协同等角度，系统刻画警航在应急处突、活动安保、治安巡逻、低空安全等多方面的实战规制，建立从立法至执法、从人员管理至组织架构、从技术管控至规则建构等多维度和全方位的警航法律监管体系。

低空空域是可与陆地资源、海洋资源等传统资源一道，作为一种自然资源进行研究的对象,其为当前无人机最为活跃的领域，也是航空器飞行安全必须考虑复杂地表环境的空域。近年来以新兴技术为主要媒介的第4次工业革命席卷全球，通用航空和无人机产业与之同行。低空空域资源广阔，发展潜力巨大，其可通过建设通航飞行服务站推动我国低空飞行服务保障系统的稳健、与地面协同运行也是未来交通发展的主要趋势之一。然而，低空不断增长的飞行需求和运行安全之间的矛盾日益凸显，如何应对无人机时代的来临、与时俱进开展低空安全研究，不仅影响着经济社会可持续发展，而且站在总体国家安全观的角度下，也是影响国际竞争的战略要素之一。

一方面是理论的推进迟缓，另一方面却是现实的急切需要。2014 年9月国际航空器拥有者及驾驶员协会（IAOPA）、国际通用航空制造商协会（GAMA）和中国航空器拥有者及驾驶员协会（中国AOPA）联合召开了第27届IAOPA世界会员大会暨第四届中国低空经济论坛，对中国低空政策以及空域资源开发利用等主题进行了充分商议。地空空域是应急救援未来发展的主战场，构建航空应急救援低空绿色通道。对于探索低空空域管理模式的改革，推动整个应急救援航空体系的全面建设具有促进作用，也符合习总书记在2019年中央政治局第十九次集体学习会上强调的加强航空应急救援能力建设的要求。随着我国低空空域的逐步实验性开放,低空飞行流量显著增加,这一现象对我国低空空域制度建设提出了更高的要求。然而,目前我国相关法规研究主要集中于《中华人民共和国民用航空法》和《中华人民共和国飞行基本规则》等宏观角度,对于低空空域具体使用规则等微观问题的关注度不足。如具体以而言，私人飞行的兴起，是通用航空领域的重要现象，更是公民飞行自由权利得以实现的突出表现。

从立法导向上看，私人飞行的法律监管在充分考量基于公共利益安全价值的同时，应适时转换视角，关注个体利益的自由价值。在“放管服”改革的推动下，我国通用航空法律监管呈现柔化趋势，但对私人飞行的法律监管改革却未能与之桴鼓相应，究其原因就在于监管制度未成体系、监管模式尚未转变、空域管理相对滞后。所以应当在明晰私人飞行性质的基础上，对私人飞行进行单独规制，落实“放宽事前审定，强化事中事后监管”的要求，加快空域管理改革的步伐，从而建立和完善私人飞行法律监管的顶层设计，以指引其走向法治化，实现公共利益与个体利益之平衡。2021年中共中央、国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》，提出“发展交通运输平台经济、枢纽经济、通道经济、低空经济”的要求。“低空经济”首次进入国家规划，具有标志性意义。我国的空域通常被划分为高空管制区、中低空管制区、终端管制区和机场塔台管制区，航空领域一直坚持全面空域管制政策，已经不能很好适应如今大量无人机进入低空空域急需的自由度。以万物互联为背景的“数字低空”时代正在悄然来临。以低空空域为依托、无人机产业为主导的低空经济，将为中国经济社会转型发展提供新动能。无人机这一重大技术很可能正在走过其发展的历史拐点，即将从愿景走向大规模实用阶段，成为大众日常生活的一部分，现实的需求呼唤监管的落地。 

从目前我国低空空域改革的现实情况，以及公安部关于警航建设的总体部署来看，警航事业发展的重要性势必日增。但是目前警航使用的问题已经比较突出：重视建设轻视监管；强调作用忽视弊端；与军用、民用航空器在低空领域尚有使用冲突等。因此，本研究拟从技术和法治两个层面进行制度设计，旨在推进科技强警战略落地落实，助力智慧公安建设，进而强化社会治安防控体系建设，助力建设整体性、立体化社会防控；同时更是助力低空空域改革，响应国家关于通用航空建设的应有之义。其具体路径或可包括：低空空域改革对警航航路的限缩性要求、警航建设不应只关注公安一方还要考虑其他主体、警航亦应重视配套监管建设、科技兴警与低空空域的贯通连接。

显见，可从如下路径推动建设。首先，实现多主体协作推进警航建设。警航因在公安机关维稳处突、打击犯罪等方面的突出表现，已成为社会治安防控的重要力量。然而目前关于警航的研究主要聚焦于公安一家建设的方案设计，没有充分考虑到警航作为通用航空一环，与其他航空、与低空空域使用的衔接衡平问题。其次，在国家战略和现实需要中统筹推进警航工作。作为我国通用航空主要区域的低空空域，能否合理使用不仅影响我国航空事业，亦对社会治安防控提出新的挑战，从而深刻影响警航效能发挥。故从低空空域改革为视角，展开警航建设及发展的研究，是在科技赋能警务大背景下，以提升警务实战能力、政府公众服务水平、顺应航空业改革、推进国家治理能力现代化的主要抓手。最后，通过警航适用路径研究以推进数字公安和数字政府建设。数字公安和数字政府要求坚持数据赋能、整体协同的基本原则，明确运用新技术进行行政管理，警航作为公安机关的新型力量，能够切实提高公安机关维护国家安全、保障社会治安的能力。

结语

低空空域作为国家逐渐放开的具有战略性意义的、新兴产业重要组成部分的通航领域，无论是基于总体国家安全观考虑的角度，还是基于社会治安防控、个人隐私保护考虑的角度，亦或是基于社会经济效益考虑的角度，其适格使用、合理分区以及部门监管都深刻制约着其作用发挥。通过案例分析以及域外比较，可以发现法律监管在推动低空空域使用方面具有基础性和关键性作用。但目前相关法律政策以行政法规、地方法规和民航规章为主，缺乏低空空域管理的基础性规则，导致实际监管过程中存在监管主体难固定、监管权限难划分、监管责任难落实等诸问题，而执法队伍的不健全不完善以及司法案件难以发挥正确导向的现实问题，也将低空空域监管不利的实际暴露无遗。建设通行于低空空域的基础规则，辅以配套的航空规则，对人员、设施、行业等低空空域要素有效管控，在借助司法舆论导向作用的同时，实现低空空域的全方位法律管控，以期其在安全防控和推动社会效益的双重层面发挥作用。

公关安全视域下警航培训与低空安全研究，是认识和解读警航在推进警务工作现代化作用中的重要理论视角，亦是构建总体国家安全观的应有之意。科技警务大背景下，从低空安全保障的视角开展警航研究，从规则制定到制度建构两个维度探讨警航培训与教学的效能，分析和反思我国目前的警航在必需性、安全性、实用性、科技性等方面的优化逻辑，对于检验我国无人驾驶航空器推动下的警务模式与创新驱动协同治理的理论进路与实践经验，具有重要的理论和学术研究价值。在法学关照视域下开展警航的培训与教学研究，梳理其在低空安全建设下存在的现实问题，分析其有别于传统治安手段的建设规则，有针对性地提出回应策略，有助于构建符合总体国家安全观的低空安全理论体系。

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[*] 王梦奇（1991-），女，山东菏泽人，法学博士，华东政法大学博士后在站，山东警察学院讲师，香港大学访问学者.

基金项目：山东警察学院《公安高校健全校局合作协同育人创新机制研究》（YKYPYZX202102）

山东省社科联《低空空域改革背景下警用航空发展与风险应对研究--以山东省为例》（2023-ESDZ-103）

[1] 根据2008年，美联航在《联邦公报》（the Federal Register）上发布的规定（73 FR 68317），美国联邦航空局负责制定法规，分配必要的空域使用，以确保飞机的安全和空域的有效利用，2009年规划低空区域导航路线（74 FR 58571）。