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摘 要：党的二十大报告指出，要加快构建新发展格局，着力推动高质量发展。高质量发展需要高质量的投资，高质量的投资需要高质量的投资决策，而可行性研究是投资决策的核心环节，投资项目是投资活动的微观基础。要实现投资高质量发展，就必须强化投资项目可行性研究的基础作用，深入把握项目可行性研究的重点，注重防控项目决策、建设、运营风险，着重提高投资综合效益，推动投资项目转化为有效投资，助力经济社会健康可持续发展。
关键词：工程咨询 可行性研究报告 大纲框架 编制要点
1 研究的背景及意义
1.1研究背景
可行性研究是投资项目决策阶段的基础性工作，是投资决策的重要依据。20世纪80年代初，学习借鉴世界银行和联合国工业发展组织推进项目建设的有益经验，我国探索引入可行性研究制度。1983年，原国家计委发布《关于建设项目进行可行性研究的试行管理办法》，明确可行性研究是建设前期工作的重要内容，是基本建设程序的组成部分，标志着可行性研究制度在我国的正式确立。2002年，原国家计委印发《投资项目可行性研究指南（试用版）》（以下简称《指南》），作为国家层面上用以指导全国投资项目可行性研究工作的规范性文本。20多年来，《指南》在指导项目可行性研究工作、引领我国投资项目科学决策等方面发挥了重要作用。但随着我国经济社会发展形势的变化，投资法规政策制度的持续完善，投融资体制改革的不断深化，《指南》有关内容已难以适应我国投资管理的实践需要。主要是《指南》对坚持以人民为中心的发展思想、共同富裕、绿色发展、数字经济，以及增强投资对优化供给结构的关键作用等高质量发展的要求体现不够，以审批制为核心确立的可行性研究报告框架已不符合政府投资项目和企业投资项目分类管理的要求，对项目全生命周期管理的理念关注不够等。
为着力推动高质量发展，巩固和深化投融资体制改革成果，进一步提升我国投资项目前期工作质量和水平，根据《政府投资条例》《企业投资项目核准和备案管理条例》等规定，在2002年《投资项目可行性研究指南（试用版）》基础上，国家发改委研究制定了《政府投资项目可行性研究报告编写通用大纲（2023年版）》《企业投资项目可行性研究报告编写参考大纲（2023年版）》和《关于投资项目可行性研究报告编写大纲的说明（2023年版）》（以下分别简称《通用大纲》《参考大纲》和《编写说明》）。
1.2研究的意义
党的二十大报告指出，要加快构建新发展格局，着力推动高质量发展。高质量发展需要高质量的投资，高质量的投资需要高质量的投资决策，而可行性研究是投资决策的核心环节，投资项目是投资活动的微观基础。要实现投资高质量发展，就必须强化投资项目可行性研究的基础作用，深入把握项目可行性研究的重点，注重防控项目决策、建设、运营风险，着重提高投资综合效益，推动投资项目转化为有效投资，助力经济社会健康可持续发展。
2 2002版可研指南与2023版可研编制大纲对比分析
此次颁布的可研大纲与2002年的《指南》是承继关系，对于大纲没有涵盖的可行性研究方法等内容，仍然适用《指南》有关规定。但相对于《指南》，可研大纲更加突出可行性研究重点内容的前后逻辑和统筹协调，重点补充完善碳达峰碳中和、扩大内需、自主创新、共同富裕、国家安全、数字经济等体现高质量发展的内容。
2023版可研大纲共11个部分39条，主要包括项目概述、项目建设背景和必要性、需求分析与项目产出、项目选址与要素保障、项目建设方案、项目运营方案、项目投融资与财务方案、项目影响效果分析、项目风险管控方案、研究结论及建议等。《通用大纲》要求政府投资项目的可行性研究重点聚焦经济社会发展需要，在满足基本需求时更加关注社会效果评价；在适用上，《通用大纲》属于强制适用，政府投资项目可行性研究报告原则上应按照大纲进行编写，并作为项目审批的基本依据。
2002版可研指南与2023版可研编制大纲对比分析详见表1。从这2个版本可研编制大纲对比分析可知，可行性研究方法及逻辑思路没有很大的改变，只是进行章节合并或者归类，另外一大部分就是根据现行国家政策加强了项目投融资分析及财务生存能力，并增加了数字化、碳中和等方面的内容。
表1 2002版可研指南与2023版可研编制大纲对比分析
序号 | 2023年版 | 序号 | 2002年版 | ||
大纲 | 备注 | 大纲 | 备注 | ||
1 | 概述 | “概述”主要综述项目和项目单位概况、编制依据、主要结论和建议等内容，便于报告阅读者快速了解项目概貌，做出初步判断。 | 1 | 概述 | 同23版 |
2 | 项目建设背景及必要性 | 项目建设背景及必要性主要简述项目提出背景、前期工作进展等情况；从宏观、中观和微观层面展开分析，研究项目建设的理由和依据；评价项目与战略目标、政策要求的一致性。 | 2 | 项目建设背景及必要性 | 同23版 |
3 | 项目需求分析与产出方案 | “需求分析”要根据经济社会发展规划、国家和地方标准规范以及项目自身特点，通过文案资料、现场调研、数字化技术等方法，分析需求现状和未来预期等情况，研究提出拟建项目近期和远期目标、产品或服务的需求总量及结构； “项目建设内容和规模”“产出方案”在需求分析基础上，阐述拟建项目总体目标及分阶段目标，提出拟建项目建设内容和规模，明确项目产品方案或服务方案及其质量要求，并评价项目建设内容、 规模以及产品方案的合理性。 | 3 | 项目需求分析与产出方案 | 同23版 |
4 | 项目选址与要素保障 | “项目选址或选线”从规划条件、技术条件、经济条件和资源节约集约利用等方面，以国土空间规划和用途管制规则为基本依据，基于国土空间规划“一张图”，将耕地和永久基本农田保护、生态红线保护、节约集约利用土地作为方案比选核心要素，对拟定的备选场址方案或线路方案进行比较和择优； “项目建设条件”主要分析拟建项目所在地的自然环境、交通运输、公用工程等支撑项目建设的外部因素； “要素保障分析”包括土地要素保障，以及水资源、能耗、碳排放强度和污染减排指标控制要求及保障能力等。 | 4 | 项目场址评价 | 基本同23版，23版新增了要素保障分析，并强调“国土空间规划”的符合性。 |
5 | 项目建设方案 | 项目建设方案要对项目组织实施、工期安排、招标方案等进行分析，明确“建设管理方案”，并根据项目实际情况研究提出“数字化方案”，促进投资建设全过程数字化应用。同时，要对项目“技术方案”“设备方案”“工程方案”的合理性、先进性、适用性、自主性、可靠性、安全性、经济性等进行多方案比选，研究工程技术方案的可行性。 | 5 | 项目建设方案 | 基本同23版，23版新增了数字化方案 |
6 | 用地征收补偿（安置）方案 | 2023版合并调整到“项目建设方案”章节 | |||
6 | 项目运营方案 | 运营方案要重视研究“运营模式选择”和创新。政府投资项目要评价市场化运营的可行性和利益相关方的可接受性，企业投资项目要确定“生产经营方案”，突出运营有效性。项目运营需要研究“运营组织方案”，并制定项目全生命周期关键绩效指标和绩效管理机制，提出项目主要投入产出效率、直接效果、外部影响和可持续性等绩效管理要求，即“绩效管理方案”。 | 7 | 建设管理方案 | 2023版合并调整到“项目建设方案”章节，而“运营管理”这一节单独成章 |
8 | 环境影响评价 | 2023版合并调整到“项目影响效果分析”章节 | |||
9 | 劳动安全卫生与消防 | 2023版合并调整到“项目运营方案”章节 | |||
10 | 项目进度计划与招投标 | 2023版合并调整到“项目建设方案”章节 | |||
7 | 项目投融资与财务方案 | “项目投融资与财务方案”研究项目投资需求和融资方案，计算有关财务评价指标，评价项目盈利能力、偿债能力和财务持续能力，据以判断拟建项目的财务合理性。 | 11 | 项目投资估算和资金筹措 | 基本同23版 |
8 | 项目影响效果分析 | 项目影响效果分析主要评价项目的“经济影响分析、社会影响分析、生态环境影响分析、资源和能源利用效果分析、碳达峰碳中和分析等。 | 12 | 项目效益分析 | 基本同23版，2023版将“财务分析”合并到“项目投融资与财务方案”章节 |
9 | 项目风险管控方案 | “风险识别与评价”主要识别项目存在的各种潜在风险因素，包括市场需求、要素保障、关键技术、供应链、融资环境、建设运营、财务盈利性、生态环境、经济社会等领域的风险，并分析评价风险发生的可能性及其危害程度，提出规避重大和较大风险的对策措施及应急预案，即“风险管控方案”和“风险应急预案”。 | 13 | 项目风险分析 | 基本同23版，23版更加强调风险管控措施及应急预案 |
10 | 研究结论及建议 | “研究结论和建议”主要归纳提炼项目七个维度研究的结论，做出项目是否可行的综合判断，并对项目需要重点关注的问题提出建议。 | 14 | 研究结论及建议 | 基本同23版 |
11 | 附表、附图和附件 | “附表、附图和附件”是支撑可行性研究报告正文的重要依据和关键证明材料。 | 附表、附图和附件 | 同23版 | |
3 编制内容要点分析
3.1三大目标，七个维度
新版《可行性研究报告编制大纲》明确提出可行性研究的三大目标：项目建设必要性、项目方案可行性及项目风险可控性，需要重点把握“七个维度”：需求可靠性、要素保障性、工程可行性、运营有效性、财务合理性、影响持续性、风险管控方案。
（1）建设必要性应从需求可靠性维度研究得出结论；
（2）方案可行性应从要素保障性、工程可行性、运营有效性、财务合理性和影响可持续性等五个维度进行研究论证；
（3）风险可控性应通过各类风险管控方案维度研究得出结论。
3.2突出“项目运营方案”
“项目运营方案”模块作为独立章节列示，能够大幅度提升项目投资者对项目运营的关注度。根据新版《可行性研究报告编制大纲》，可行性研究要改变“重建设、轻运营”的做法，强调项目全生命周期的方案优化和系统性论证。前期进行可行性研究论证时要坚持建设方案和运营方案研究并重，结合项目的工程技术特点，遵循有关部门颁布的各类运营管理标准，确保产品或服务质量、安全标准等满足相关要求。
3.3项目投资效果评价部分突出ESG
在新版《可行性研究报告编制大纲》解读的研究结论及建议部分，首次提及“评价环境-社会-治理（ESG）责任投资效果”，强调新理念新方法的应用，将绿色发展、自主创新、共同富裕、安全风险等理念以及投资建设数字化等要求融入可行性研究。
3.4项目效果评价新增“碳排放”与“双碳”分析维度
在新版《可行性研究报告编制大纲》的项目效果评价模块中，新增“碳排放”与“双碳”两个分析维度，突出可行性研究报告应当通过估算项目周期碳排放总量和强度，评价项目碳排放水平、固碳量与中和程度以及对当地“双碳”目标的影响等，提出环境和生态影响缓释及保护措施，这一创新点与我国“3060目标”的政策背景相适应。
4 结语
新可研大纲的出台对促进咨询服务高质量发展，提升投资决策科学化法治化水平，推动高质量投资具有重要的引导意义。
参考文献：
[1] 闫波.浅谈工程项目可行性研究[J].江西建材,2015年第18期（总第171期）.
[2] 芮光雨.工程咨询企业是项目管理的生力军[J].中国工程咨询.2004(07).
[3] 马凌云.深化协作共享 主动适应市场 共同推进新时代工程咨询行业改革创新——第29次全国十六城市工程咨询协作网会议在哈尔滨召开[J].中国工程咨询.2018(08).
[4] 适应形势,不断改进工程咨询工作[J].中国工程咨询.2004(12).
[5] 原国家计划委员会.投资项目可行性研究指南（试用版）[S].北京:中国电力出版社,2002.
[6] 国家发展改革委.发改投资规〔2023〕304号.国家发展改革委关于印发投资项目可行性研究报告编写大纲及说明的通知[S].2023.
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