土地利用可持续视角下深圳市城市更新规划分析

土地利用可持续视角下深圳市城市更新规划分析

沙海涛

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摘要：深圳市946平方米公里的开发建设用地中，近三分之一为合法外土地，尚未纳入市规划国土部门管理体系，作为土地开发确权的引导和管理，更新规划是基于土地政策的技术手段，在市场行为强烈主导和政府政策管控双向牵制下，它承担着利益博弈的平台和利益平衡的定案，约定土地利益关系。

关键字：深圳 更新规划  合法土地  利益平衡   市场行为 

引言：土地是城市的物质载体，制度影响规划实施最主要因素。同时在中国特殊 土地是城市的物质载体，制度影响规划实施最主要因素。同时在中国特殊的二元化土地制度下，在对集体土地流转严格的限定下产生了大量的合法外土地，这无疑增加了更新的实施。邹兵认为：深圳经验表明，规划成功与否关 更新的实施增加了难度。邹兵认为：深圳经验表明，规划成功与否关键在于土地政策支持力度的大小[1]。土地政策决定了土地的可持续，而更新单元规划为落实土地政策，实现土地可持续利用提供了多类型工具和手段。

1.城市更新——合法化土地产权的制度创新

2009年深圳市出台《深圳市城市更新办法》，通过制度的创新，从政府引导、市场推动、公众参与的形式，将原土地开发权从统一的使用权中抽离出来，对土地权利束进一步细分和界定[3]，重新对市场主体赋予新的土地开发权和项目改造权，市场主体与股份公司进行利益捆绑，通过诱人的利益分成消解原复杂的土地权利人，市场主体变相收购土地资产，从而获得开发权，而后在更新规划阶段尽可能“做大蛋糕”，多方在规划阶段进行利益博弈，约定利益关系，实现利益平衡。

1.1土地模糊下的低效土地利用

老子有言“恒产者有恒心”， 新制度经济学的产权理论认为如果土地产权没有明确界定，土地利益将会流落至“公域”，被随意攫取，土地收益流失[4]，而特区外存在大量的历史遗留土地和建筑，正显低效地土地开发状态，表征为破旧的工业区、城外村或占在生态控制线内的违法建设等，设施陈旧，如图（松元头），产权模糊使得城市规划受到严重制约，“两证一书”的规划管理也尚未覆盖产权模糊的土地，没有规划的土地自我发展为破坏完整和稀缺土地的高效，特区外土地的模糊制约着城市功能的实现，土地使用权控制者“有心无力”，法律框架下忧虑土地的非法性导致建设的违法，从而只能被迫选择维持现状，搁浅对待，深圳市招拍挂土地出让制度要求土地的产权必须是产权清晰的国有土地，这就导致产权模糊的合法外土地在城市建设中并未真正实现应有的意义和价值。面对深圳市土地资源的高量需求，深圳市总体规划明确提出由过去的增量规划转为存量规划，合法化的土地必须走上合法化路径，释放土地效能，纳入城市规划管理体系内。

1.2以制度的创新破冰土地使用权的固化

现深圳市土地产权结构为国家所有权与集体控制权并存的新二元结构，消解股份公司及合法外土地权利人的土地控制权是深圳市可持续建设发展的关键。城市更新制度下，将政府控制外的非农建设用地、征地返还地或合法外土地纳入城市建设范畴，政府鼓励股份公司寻找开发商通过“合作实施”的方式进行自适应的土地二次开发，这就相当于农民和开发商组合成一个“公司”共同开发，通过股权分制，使双方都获得利益，同时可以规避在拆赔谈判中的种种矛盾。另一角度说明政府对于非法外土地的妥协和让步，通过开发背后的利益驱动权利主体投入开发建设中，“尽可能把绝大数的经济活动纳入合法框架内”。

2016年12月深圳市发布《关于加强和改进深圳市城市更新的暂行措施》，政策要求深圳市的拆除重建类更新项目合法用地的权属清晰面积不小于拆除面积的60%，若比例为50%，可通过简易处理的方式提高合法用地面积比例。在拆除面积内，合法外的土地则需要通过相应的土地政策进行确权，灵活的政策为合法外土地提供四种土地合法化路径，包括历史用地处置、旧屋村认定、两规处理以及调入非农建设用地，拆除用地比例足够60%，方可申报立项。

2.城市更新规划的角色定位

更新规划与法定图则具有同等效力，但先法大于后法，更新规划的编制需衔接落实法定图则规划，主要包括开发强度、用地性质、公共服务设施和道路交通，由于更新规划直接引导和控制项目的开发建设指标和设计要点，它更注重的是自下而上的意愿表达，更多的是反应开发商对于开发强度的竭力追逐，但政府作为审批主体，在尽可能遏制开发强度的过高的前提下，也需关注更新项目在城市中的利益实现。

2.1消解土地寻租，减少外部性的公共化

土地产权模糊导致土地的低效开发，必然产生不合时宜的机会主义开发，产生寻租，使得规划制度受损，更新规划在土地政策的框架体系下，衔接法定图则，确定开发建设用地规模，通过“历史用地处置、调入非农用地等”，使得开发建设用地合法化，这一定程度遏制了合法外土地的寻租行为，并通过更新，纳入政府管理体系内。规划的本质是对资源的有效配置和合理安排，用地布局方案其实就是对破败现状的二次开发，由于开发前的指标确定和空间的刚性控制、城市设计的引导，更新规划对项目改造的外部性是事先的预判，同时公众参与制度，也避免“邻避”现象的产生。

2.2约定土地利益关系，为利益平衡定案

土地利益博弈的焦点为开发量的确定，开发量的测算虽是政府政策要求进行测算[1]，但规划可通过技术调试（地块规模、临路系数、用地性质、奖励面积）而使开发量最大化。由此开发商的利益需要开发强度尽可能做大，而政府则以土地移交、政策下用房的配建、公共服务设施、地价等方式用于城市基础设施等公益事业，股份公司和股民则通过土地使用权的转化，获得货币补偿、产权置换。更新项目在规划阶段确立各方利益平衡方案。

2014年《深标》对地块容积率进行了规定，2015年《容积率审查技术指引》提出基础容积、转移容积和奖励容积之和，并对每一类的容积的测算都进行了详细说明。据笔者核查，2014年以前的审批项目开发强度普遍偏高，当时政策下需移交的土地、政策性用房也相对现在的政策更低，所以2014年以前城市更新推进相对现今要快。但也尽可能的逐利也使得城市纵向发展，高密度建设。

2.3规整破碎的权属土地，完善土地利用布局

目前，更新项目土地较为复杂，规划技术常用的技术手段包括腾挪置换、清退用地、纳入零星用地等。以清退土地为例，若拆除范围内涉及大量的国有未出让土地，而国有未出让用地分布零散，此时需对结合用地布局方案，对清退用地和更新用地进行用地整理，规定各自土地，独立开发，清退土地规划无偿移交给政府，更新用地则为开发商开发土地，所以更新规划在结合开发用地布局方案下，对原破碎的土地进行整合，一方面最大化利用权属清晰的用地指标，另一方面使得开发更具合理性和现实性，形成地块划分和指标控制方案。

3.结论和几点思考

一、关于市场失灵：由于权属清晰的土地比例需占拆除用地面积的60%以上，更新单元内符合政策的用地已经开发较多，尚存在大量非法的土地占据城市开发建设用地，此部分用地还尚未纳入规划管理体系框架下，同时对于更新立项的条件在权属比例还远未达到要求，城市更新的土地政策是否需降低比例门槛，加大更新的力度。

二、关于土地政策：早年深圳市政府授权国企对土地进行征收，用以国企的开发建设，但由于较多的土地未完善征转手续，权属模糊，土地确权路径尚不清楚。比如光明新区某村范围内有39户拥有光明集团（原光明华侨畜牧场）售卖的房产，现无相关政策认定此类房地产的合法性，这类国企征地后建房售房的土地及建筑物的权属确认疑题阻碍了规划工作的开展。

参考文献

[1].邹兵, 由“增量扩张”转向“存量优化”――深圳市城市总体规划转型的动因与路径. 规划师, 2013(第五期): 第5-10页.

[2].刘芳与张宇, 深圳市城市更新制度解析——基于产权重构和利益共享视角. 城市发展研究, 2015(02): 第25-30页.

[3].单皓, 城市更新和规划革新_深圳市城市更新办法_中的开发控制. 城市规划, 2012.

[4].Barzel, Y., Economic analysis of property rights. 1997: Cambridge University Press.

[5].马航与A. Uwe, 德国可持续的城市发展与城市更新. 规划师, 2012. 28(03): 第96-101页.

[1] 基础容积、转移容积和奖励容积之和。