土地储备模式及土地资产功能探讨

土地储备模式及土地资产功能探讨

郭时杰

身份证：210882198604214215

摘要：随着工业化、产业化和城市化发展，土地储备越发成为城市经济社会发展的重要保障。土地储备模式经历了从以单一项目为单元向成片项目为单元的储备模式的变化，从政府储备到企业储备再到联合储备模式的转变。为更好地发挥土地的资产功能、实现储备土地的资本化运营，创新土地储备模式有着重要的研究意义。

关键词：土地储备模式;土地资产功能;融合解析

引言：经过20多年的发展，土地储备形成了多样化的模式。这些模式既体现了地方政府、储备机构和做地主体（对征收或回购来的国有建设用地进行地上建筑物拆除、地块前期开发整理以及配套设施建设的企业或政府机构）等为实现经济社会发展目标而形成的责权利关系，又进一步决定了土地资产的功能及效果。

一、土地储备的模式

我国土地储备制度发轫于20世纪90年代中后期，2001年国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》，正式提出对建设用地试行收购储备。此后，经过20余年的发展，土地储备工作形成了“依法取得土地、组织前期开发、储存以备供应”的标准化内容。

（一）储备机构主导的“单一项目收储模式”。

土地储备作为一项“自下而上”式的地方性制度创新，地方政府通过创新将国有建设用地集中到土地储备机构，再进行统一规划设计、开发整理（即地块内的道路、供水、供电、 供气、排水、围挡等基础设施建设和土地平整），然后在一级市场上进行招拍挂出让。因此，“单一权属地块收储”可视为发展过程中土地储备的第一种模式。即，由土地储备机构统一规划设计、自主筹资、独立运作（全权负责），完成国有存量建设用地的回购、地上建筑物及附属物的拆迁，以及公共设施配套和土地平整等工作。收储涉及的开发整理、验收、储备等环节以及成本预结算等都是以项目为单位独立进行，互不影响。土地增值收益也均由地方政府独享，用于城市建设和企业改制等资金投入。

（二）储备机构与做地主体合作的“成片项目收储模式”。

“成片项目收储”可视为发展过程中土地储备的第二种模式。成片区域本身往往与城市重点功能区、城市更新、低效土地再开发等区域相对应，并由若干个项目组成。以成片区域为工作单元，在继续保持具体项目相互独立运作的同时，加强在布局和功能上的相互协同，土地储备机构主动创新与各类做地主体的合作关系，共同推动成片的、多目标的土地收储。这种模式，既能缓解短期地方财政的压力，又能形成多主体合力，较快地推动城市建设过程中不同目标的协同实现。

（三）储备机构统筹、做地主体实施“片区整体收储模式”。

在之前“成片项目收储模式”的基础上，土地储备机构打破传统项目的基本管理单元，对一定范围内包括经营性和公益性的不同用途项目组成的片区进行统一管理、整体预结算，并统筹推进开发整理和储备。

在实践中，储备机构在制定标准的基础上，由做地主体整体完成片区范围内土地的前期开发整理，并承担片区内的部分必要的配套设施建设，如道路、小学、幼儿园、绿地、农贸市场等。这种模式极大提升了土地收储实施的效益和品质。 总体上看，整个片区实现了土地的经济价值和社会效益相统一。

如，杭州市在2009年就已开展了保障性住房用地储备，2012年开展了含工业遗存储备用地的保护性储备，从2015年起开始探索并大力推动“片区整体收储”模式。目前，杭州已经基本实现了由做地主体承担片区内土地前期开发整理职能。

二、土地储备不同模式的土地资产功能

（一）“单一项目收储”模式助力市场化改革，并显化土地资产价值。

地方土地储备机构主导的“单一项目收储”模式，有利于在经济转型初期和国企改制过程中建立健全土地有偿使用制度，并发挥市场机制的配置作用。

第一，由统一的官方机构开展储备是该阶段推动市场化的必要举措。统一储备有利于市场化改革的价值倡导，也有利于避免国企等划拨用地原使用权人盲目压低国有土地价格，造成国有资产流失等。

第二，统一储备有利于土地资产收益用在“刀 刃”上。随着当时城镇化速度加快，基础设施建设和公共服务供给都需要地方政府投入更多资金。统一储备为地方政府享有并决定土地增值收益分配提供了条件。

第三，统一储备有利于降低当时土地资产处置过程中的制度成本和交易成本。这一阶段储备的地块分布零散且数量较少，项目多涉及国有企业，部分项目还需额外清偿企业债务，而土地资产收益也存在较大的不确定性。所以，统一储备在降低协商成本、推动工作进度等方面具有优势。

因此，这一时期“单一项目收储”模式有利于地方政府在市场经济早期阶段实现辖区土地资产的保值增值。

（二）“成片项目收储”模式撬动规模效益并换取发展时间。

在快速城镇化和工业化阶段，当地方政府在短期内需要完成旧城区、城中村改造，及工业用地搬迁等发展任务时，如果遵循之前的 “单一项目收储”模式，资金需求将激增，这对于绝大多数地方政府是个巨大挑战。

“成片项目收储”模式在成本和收益两端都发挥了土地资产功能。在成本端，该模式本质上就是储备机构让渡部分土地增值收益给做地主体（类似于向做地主体购买服务），通过利益共享来撬动更多做地主体的人、财、物投入，缓解地方政府短期成本快速上升的压力，并在相同时间内完成更多的地块储备。同时，由更加市场化、专业化的做地主体（比如国有城投公司、国有交投公司等）推进前期的土地（再）开发，有利于形成良好的市场竞争机制和激励机制，降低落地过程中的实施成本。

在收益端，该模式一定程度上有利于形成土地资产的规模效益。因为该模式是成片式的项目推进，集中连片项目的统一规划、开发、布局等有利于后续市场供应阶段形成土地规模经济，进而提高储备地块的资产价值。

因此，这一时期“成片项目收储”模式蕴含着地方政府通过分享土地资产收益来换取发展时间和扩大土地资产规模效益的目的。这有利于地方政府在经济发展竞争中具备更多优势。

（三）“片区整体收储”模式推动专业分工并换取社会效益。

原有“成片项目收储”只关注经营性土地的收储，对于地方政府而言，提供在空间布局和功能上不可或缺的基础设施用地和公共服务用地，亦属政府责任，在中央对土地抵押融资更严格的限制时，将面临更多的资金压力。

“片区整体收储”是对土地资产功能的进一步优化，在让渡部分土地增值收益给做地主体的基础上，要求做地主体额外承担非经营性土地的做地成本。虽然做地主体的利润空间被压缩了，但基于前面“成片项目收储”模式的经验和利润空间，这个阶段做地主体还是愿意承担新增加的成本。“片区整体收储”模式也是一种市场倒逼机制，督促做地主体节约成本来提高做地效益。对于地方政府来说，需要做好自身成本收益的权衡，如，可以通过额外再让渡部分增值收益来保障做地主体的积极性。

因此，这一时期“片区整体收储”模式蕴含着地方政府通过分享土地资产收益来换取社会效益的目的。在做地成本上升、筹资渠道受限的条件下，地方政府将经营性和非经营性的土地开发整理都委托给做地主体，是一种自我减负。

三、相辅相成的土地储备模式与土地资产功能

通过分析土地储备过程中地方政府、储备机构、做地主体之间形成的责权利关系，给出了三类重要的土地储备模式，展现土地储备如何服务于土地资产收益的增值和分配，从而更好地服务于经济社会发展的需要。

公有制背景下的土地资产是政府调控经济社会发展的重要工具。但如何用好这个工具，需要关注三个方面的内容。一是如何做大土地资产。土地资源的资产化离不开有效的市场和有为的政府。土地储备模式的选择会影响到市场和政府的作用，进而影响土地资产市场价值的大小。二是如何分配好土地资产。这个分配不仅是指不同利益主体之间的分配，还涉及提前或延后、集聚或分散等在时间和空间上的分配。三是如何降低“做大”和“分配”过程中的制度成本和交易成本等。

前述三种土地储备模式都是在回应这三个方面的关切。“单一项目收储”模式是为了划拨用地的资产化（即做大资产），防止国有资产流失并用于支持城市建设（即做好分配），同时建构统一储备的市场秩序（即降低制度成本）。“成 片项目收储”模式是为了统筹推进经营性土地储备项目（即做大资产），用于满足快速城市化和工业化对土地要素投入的需求（即做好分配），同时形成土地储备机构和做地主体之间的合作秩序（即降低制度成本）。“片区整体收储”模式 是为了同时将经营性和非经营性土地都纳入储备，既做好经济利益的保值增值（即做大资产），又满足社会利益的诉求（即做好分配），同时推动做地主体的专业化水平（即降低制度成本）。可见，20多年的实践已经很好地诠释了土地储备模式如何通过演变来发挥国有土地资产的功能。

四、结语

在当前生态文明建设和全民所有自然资源资产产权制度改革深入推进的背景下，经济社会发展对优化城市存量建设用地、做好地上地下空间统筹开发、保障民生和公共基础设施有效供给、做强土地资源生态本底、协调好中央和地方之间的委托代理关系等提出了新的要求。因此，土地储备模式创新也会一直在路上，可以通过做大土地资产、分配好土地资产，并提升土地储备的治理体系和治理能力现代化等手段，来不断满足这些新的要求。

参考文献

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