论公安机关执法规范化的优化进路

论公安机关执法规范化的优化进路

张秀英

重庆市涪陵区公安局

摘  要：公安机关执法规范化蕴含“国家—社会—个人”层级性逻辑、“能力—规范—公信”递进式逻辑、“传统—数据—智能”发展态逻辑，公安机关在当前执法规范化建设中面对执法心理“强”与“弱”、执法理念“私”与“公”、执法程序“技”与“术”、执法环境“旧”与“新”几对矛盾关系的背景下，应从法治之维加强执法工作法律保障，从监督之维加强执法过程社会监督，从方法之维形成执法手段策略加持，从视野之维促进执法要素时代相恰。

关键词：公安机关 执法 规范化

2008年11月，公安部出台《关于大力加强公安机关执法规范化建设的指导意见》，“执法规范化”被正式提出。2016年9月，中办、国办发布《关于深化公安执法规范化建设的意见》，“加强执法规范化”提升为“深入执法规范化”层面。公安机关是政府联系人民群众的窗口，公安机关规范执法的水平直接关系到社会公信度和群众公认度。因此，对于公安机关而言，要从理论逻辑上深化执法规范化认知，结合公安机关执法规范的现实困境，从法治、监督、方法、场域之维推进公安机关执法规范化，促使执法水平和执法形象更好地适应新时期公安工作的要求，更好服务经济社会发展。

一、公安机关执法规范的理论逻辑

从理论层面分析公安机关执法规范逻辑，有利于更深刻解决执法规范性何以有、何以变、何以优的问题，进而从理论出发，以实践为证，实现公安机关执法规范化向前推进。

（一）“国家—社会—个人”层级性逻辑。从执法权力的设置、运行过程及价值取向上来说，主要涉及国家、社会和人及其关系这三个方面。从国家层面讲，公安执法规范化是法治中国的一种必然选择，是现代法治国家的一种必然法律主张，是现代法治国家的一种必然的实践模式，因此法治国家逻辑是公安执法规范化的本体定位。从社会层面讲，公安执法规范化是现实社会经济生活状况等社会因素规定的，是现实社会自身力量及社会制度的体现，其背后的逻辑是社会正义秩序。作为一种具有法律话语意义的公安执法规范化，寻求的是一种秩序性的存在，包含确定性、稳定性和公正有效的理性秩序，整体上可预期的正义秩序，以及规则治理下的和谐社会正义秩序。因此，社会正义秩序逻辑是公安执法规范化的功能定位。从个人层面讲，现代权利话语不仅捍卫传统的国家法律的价值，而且捍卫运用法理支持法治立场的整个观念，公安执法规范化必然要求认真地对待权利、法律和人民。从上述分析可以看出，国家、社会和个人三个维度在法理上是贯通的和一致的。公安执法规范化应在这个三位一体的维度之中进行法理分析和考察。

（二）“能力—规范—公信”递进式逻辑。执法规范化在公安法治队伍建设中具有重要作用，它是连接执法能力和执法公信力的桥梁与中枢。执法能力是以法律执行为内容的职业能力，这种能力最直接的表现就是规范化的执法水平，这就决定了执法能力必然成为公安机关执法规范化的前端。与之对应的后端—执法公信力，与执法能力的内在属性不同，执法公信力更多地体现为一种对警察素养的客观社会评价，侧重于社会公众对执法规范程度的外在效果进行评价。所以该评价主体一般来说是社会公众，最直接的反映是警察权威。如果要对执法公信力进行研究，就必须去探寻公众对公安执法水平和规范化的评价。目前，我们对执法规范化的考量主要侧重于内部，执法规范化的判断标准是法律规范，是在法律规范的层面来看干警是否严格按照法律规定履行职权。从这个递进式逻辑出发，要提高公安机关执法规范化水平，就必须从执法能力、过程规范、执法公信力去全逻辑思考。

（三）“传统—数据—智能”发展态逻辑。随着第四次产业革命进程的不断加快，以技术智能化、经济数字化、主体知识化、治理智能化、文化多元化为特征的智慧社会正在逐步形成。互联网、物联网、人工智能等技术在智慧社会形态中被集成运用，通过以知识自动化为基础的“智慧管理器”为中介系统使得社会得以运行，而且呈现出自主回应的特征。在人化自然的过程中，犯罪形态发生了变化，数据网络、人工智能等成了人化自然的新形式。由于犯罪结构的变化及侦查机关侦查破案能力的提升，社会面上传统犯罪案件呈现下降趋势，利用智慧技术而生的新型犯罪呈现增多趋势，犯罪手段呈现“传统—数据—智能”运动。与此同时，公安机关执法手段、检验手段也要求“传统—数据—智能”运动。

二、公安机关执法规范的现实困境

从近年公安机关执法规范化情况看，以提高公安机关执法公信力为目标的执法规范化建设取得了显著成效，积累了十分丰富的经验。但执法规范化作为依法治国方略下对公安执法工作提出的新要求，也蕴含着方方面面的矛盾与冲突。这些矛盾既包括了公安队伍发展的内部矛盾，也体现了社会公众与公安队伍之间的冲突与张力。主要表现在四对矛盾关系的平衡性上。

（一）执法心理的“强”与“弱”。在具体执法过程中，公安民警表现过于“弱势”，导致执法权威没有能够得到有效维护，抑或是公安民警在执法过程中表现过于“强势”，致使公权力权威非但没有在执法过程中得到加强，反而出现倒挂。不论表现“强势”，还是表现“弱势”，其本质实则较为相似，折射出民警在处理一些复杂勤务活动过程中，对于现有政策的适用以及依据相关政策进行现场执法掌控的能力确有待提升。两种情形反映出的都是执法人员与执法对象有效沟通不够，执法人员现场驾驭能力不足，相关政策法规综合运用能力不强的问题。但从最终社会影响来看，第一种情形要好于第二种，毕竟在第一种情形当中，权益受到侵害的是代表公权力的公安民警，在当前制度保障和公众舆论谴责下，公安民警的执法效果可以通过事后追责的方式予以补偿。最为危险的是第二种情形，反映出部分执法人员与执法对象互动能力不够，其执法的法律效果、政治效果、社会效果与理想状态存在较大差距。上述两种情形在真正意义上都没有达到执法规范化的效果。

（二）执法理念的“私”与“公”。行政执法必须遵循均衡性原则，它是行政权力行使的合理化基准，注重执法目的的正当性、手段考量的合理性以及不同利益主体之间的均衡性。均衡性原则要求在追求行政目的的过程中，衡量权力的行使所增进的利益及达成的目的与可能损害利益之间的相称性，对所涉相关因素予以充分考量，以促使行政执法能够实现行政机关履行社会职能中最大化增进社会公益之目标。均衡性从价值取向方面规范执法机关的权力与所采取措施之间的规范化、合理性关系。社会整体利益的达成需要对私人利益和公共利益进行价值协调。然而，在执法目的错位和忽视执法实效的单向执法手段下，均衡性考量常常被忽略。现阶段，部分领域在执法过程中仍以追求效率为主，并将其作为执法的核心理念。这导致了公平与效率的选择性失衡，以执法过程的效率性片面取代执法实效的整体性最终将背离执法的真正目标。

（三）执法程序的“技”与“术”。公安民警的执法规范不仅是一门“技”，还是一门 “术”，技术层面包括执法相关的法律专业知识、规范执法程序，而艺术层面包含的是执法策略、执法技能，具体而言是民警在执法过程中是否具备相应执法现场驾驭能力、是否具备与执法对象的沟通交流能力、是否能够准确合理运用相关法律的能力与是否具备自我防护能力。在执法过程中，面对执法对象需要建构一套标准化的执法规范流程，并进行恰当的适配性“艺术加工”。民警需要明确告知执法对象自己的行动目的，并将接下来需要执法对象配合调查的行为明确告知对方，如果执法对象提出异议，需说明相关法律依据。执法程序中，最为核心的内容是执勤民警在每一步策略的言语表达中，要确保执法对象能够接收到执勤民警发出的信息。实际执行过程中，易出现“技”与“术”的偏废和异化，即民警与执法对象沟通失灵，出现“自说自话”的情况。公安民警应在行动规范中，进一步熟悉法律条款，规范执法流程，加强警民沟通，提升与执法情境的互动能力和现场驾驭能力。

（四）执法环境的“旧”与“新”。随着公民权利意识的提升，在积极构建基层社会治理格局的整体背景下，提升公安民警执法规范化水平还必须在“旧”和 “新”上下功夫。当前，行政执法环境在发生快速的变化，这种变化一方面源于新媒体技术的发展所产生的多元媒体环境，另一方面来自社会公众对于政府行为的认知变化。而这也可能直接导致在一些具体问题上，很可能出现政府的处理方式与社会公众的认知不一致或不协调的情况，从而使问题处理的复杂程度大大增加。同时，“回应性”比以往任何时代都要鲜明，公民如何有效表达，实现和维护自身意志和利益的问题显得愈加激烈，政府如何有效回应公民要求的问题也日益突出。公安机关如果正视社会公众实现和维护自身意志和利益的表达问题不足，对公众的意见加以考量和回应缺位，用“旧”思维处理“新”问题，则极易出现问题。

三、公安机关执法规范的优化进路

从根本上解决执法规范化的问题，就必须从矛盾的根源即执法能力入手，以满足公众法治需求为目标，以执法保障为依托，探寻以权责明晰为主线的法治改革之路。

（一）法治之维：执法工作需要法律保障。执法规范化建设的深入发展，从根本上解决“强”与“弱”的问题，还依赖于诸多保障机制的完善。一要完善法律保障机制。要强化公安执法保障，建立妨害警察执行公务的防范机制。对于警察受到损害的权利保障问题，应当扩宽民事救济和行政救济等多重渠道，完善与警察密切相关的专属保障机制，比如建立专门的休假制度、容错纠错机制等。二要完善科学立法机制。法律的规范性是执法规范化建设的基础性因素。法律规范性程度的高低取决于立法过程的科学性，这其中法律的操作性以及不同法律之间的协调性都是重要评价指标。就公安执法而言，立法操作性问题不仅是影响公安执法的重要问题，也是当前司法实践中的普遍性问题。因此，明确性是法律的规范要求，而只有提高法律的操作性，消除矛盾，才能真正为公安民警依法执法奠定基础，才能从根本上为规范公安民警的自由裁量权提供准确依据。三要完善明晰权责机制。执法规范化建设必须进一步推动警察职业化建设，建立警察权力清单，突出警察的专业化特色。从警察职能在社会管理与维护秩序方面的收缩来看，执法规范化的目标，要尽量减少公安部门在社会管理与维护秩序方面不必要的参与，从而节制警察权力对社会干预。

（二）监督之维：执法过程需要社会监督。公安民警执法过程即是政府与社会公众进行互动的一个场域，在这一过程中，代表政府公权力的执法人员需要时刻关注自己与执法对象之间的行动结构，因为这会直接影响执法主体与执法对象的互动关系。比如，在具体执法过程中应坚决杜绝可能发生的本末倒置行为。管理也是一种服务，对他人违法行为的管理就是对多数人的公共利益保障，就是追求社会公共利益的最大化。应当根据不同执法业务的特点，建立有效的监督制约机制。就刑事执法而言，应当强化司法监督，关键是建立完善的非法证据排除规则和警察出庭作证制度，推动执法办案的规范化。进一步强化律师的辩护权，建立有效的侦辩平衡机制。就行政执法而言，应推动执法过程公开化，完善信息公开机制，接受社会公众监督；应当主动接受检察机关监督，形成完善的行政执法制约机制。

（三）方法之维：执法手段需要策略加持。公安机关执法规范化建设的诸要素中，人的因素处于核心地位。推进公安机关执法规范化，关键在于公安民警执法能力的提升，因为公安队伍需要适应快速变化且日趋复杂的执法环境。这种执法能力具体表现为一种综合执法能力，其中既包括公安民警对于法律知识的准确掌握，对于规范化执法流程的熟练运用，同时还包括执法的专业技能技巧以及公安民警队伍的整体文化养成，以及执法理念维度的转变与提升。一方面，要强化培训。要根据各办案部门业务工作需要选配好业务骨干，有效发挥业务骨干在推动执法办案水平和执法规范化建设水平同步提升中的积极作用。对确实不适应在办案一线从事特定办案工作的人员要及时进行调整，从根本上避免因办案人员知识结构老化、业务素质差等因素而导致执法办案不依法、不规范等问题的发生。要结合各业务部门的工作特点，针对性地组织开展业务学习和技能培训活动，开展心理学、社会学、公共关系学等专门性培训，有效提升干警从事具体执法办案岗位工作的能力。同时采取走出去、请进来的办法，选派优秀干警参加上级培训，并定期请上级部门及高校的专家学者讲学，提高队伍的素质。另一方面，要引导民警在出警办案过程中善用、活用沟通技巧和突发事件应对知识，提高执法规范化水平。

（四）视野之维：执法要素需要时代相恰。一方面，视野要与社会环境相适应。现代服务型政府的建设理念之下，应该转变传统“单方”行政执法的理念，将公民参与、表达机制充分融入其中，实现行政执法的民主化、透明化、公开化。传统的消极执法观念应该向积极服务观念转变，以“执法”即“服务”的心态来对待行政执法中所出现的种种问题；改变传统“权力”执法的诟病，建立以行政相对人权利保护为中心的“权利”执法理念，防止出现执法不公正、不合规的现象，促进行政执法规范化的实现。基于民众“回应性”强烈需求，变被动回应为积极问询，将民众的回应性需求前置，增强执法工作主动性。另一方面，视野要与智能时代相协调。伴随“网络强国”、“互联网+”行动计划、国家大数据战略等一系列重大决策的部署实施，大数据技术上升为我国“借道超车”的战略利刃。在警务领域，将大数据、人工智能投向于规范化执法，将很大程度上提升侦查破案、治安防控等效能。要将OCR、ASR、NLP等人工智能嵌入执法办案的各个环节，提高侦查水平和规范化水平。

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