(东莞市城建规划设计院,广东 东莞 523000)
一、引言
东莞作为全国第十五个“双万”城市,在“万亿”新赛道上,聚焦“科技创新+先进制造”,坚持以制造业为“立市之本”。在新起点上,空间对东莞制造业的约束愈发明显,一方面是土地开发强度逼近极限,增量空间有限;另一方面是存量用地零碎,地均产出偏低。要缓解空间的制约,东莞需要了解国内其他工业强市“万亿之后”优化产业空间的策略。当前,全国共有23个“万亿”城市,其中的苏州、无锡、泉州、佛山,既是工业强市,也靠近上海、广州、厦门等区域中心,与东莞靠近深圳较为相似。本文通过分析4个城市的产业规划、空间规划资料,了解“万亿”工业强市优化产业空间的策略,为东莞缓解空间制约提供镜鉴。
二、格局优化策略
(一)泉州:规整空间,一主两翼
泉州的东南区县,地势平坦,交通较好。万亿之前,泉州的产业空间,呈“点状”分布在东南,主要承接石化、纺织服装、鞋业、建材、汽车及配件等传统产业(图1)。
图1 泉州“万亿前”规划的一批园区 (图片来源:作者自绘) |
图2 泉州“万亿后”的一主两翼产业片区 (底图来源:泉州市高速公路“十三五”建设示意图) |
“点状”分布的产业空间,容易造成资源投放“撒胡椒面”,缺乏重点。因此,2020年,迈过万亿的泉州,在“十四五”规划中提出,要围绕环泉州湾、湄洲湾、围头湾,集中投放空间资源,重点打造“一主两翼”三个产业片区(图2)。一主,指环泉州湾地区,发展新一代信息技术、智能装备、新能源及纺织产业;两翼,包括北翼湄洲湾的石化产业区,南翼围头湾的高端科技创新产业区、厦门机场空港物流区。同时,依托高速路网,引导东南沿海地区的传统优势产业,向永春、德华、安溪等后方山区转移,为新兴产业腾出空间资源。
总体上,万亿之后的泉州,注重空间的规整与腾退,一方面是将空间资源集中投放到三个重点片区,招引新兴产业;另一方面是引导传统优势产业向山区转移,为重点片区的产业升级腾退空间。
(二)佛山:盘活存量,做实临界
佛山的产业空间,也存在开发强度大、格局“零、散、碎”、地均效益不高等问题[1]。为此,万亿之前的佛山,对存量空间做加减法,一是限建村级工业园,清退低效高污染的零散产业用地;二是识别一批重点园区,如南海软件园、顺德高新区、三水大塘工业区等,保障用地规模指标(图3)。
2019年,佛山的经济总量迈过“万亿”。在“湾区建设”的时代背景下,佛山把目光转向广佛临界,在靠近广州的东部地区,依托重点园区,打造“三核五区”(图4)。三核,指老城区中央服务核、狮山产业核、三龙湾创新核;五区,指南站-三龙湾、荔湾-南海、白云-南海、花都-三水、南沙-顺德等5个广佛共建的合作试验区。三核五区以搭建“广州创新大脑+佛山转化应用”的产业合作关系为目标,瞄准汽车制造、数字经济、智能家居装备、新一代信息技术、生物医药等先进制造业,联动发展科创、研发、金融等现代服务。
总体上,万亿之前的佛山,通过清退低效、聚焦重点等一系列“加减法”,在市域腾退出一批产业空间;万亿之后,依托整备好的产业用地,招引优质项目,强化广佛产业合作。
图3 “万亿前”《佛山市工业发展规划纲要(2001-2010)》的重点园区 (底图来源:佛山市城市总体规划(2011-2020年)) |
图4 佛山“万亿后”打造的三核五区 (底图来源:佛山市城市总体规划(2011-2020年)) |
(三)无锡:筑芯连片,强链补链
无锡面积约4600平方千米,受太湖、常州的影响,城市辖区呈“哑铃型”,分为中心城区、东北的江阴县级市、西南的宜兴县级市。无锡的产业空间,也主要集中在城区、江阴、宜兴三个核(图5)。
为增强三核之间的产业合作,万亿之前的无锡,提出“三核四沿”的布局(图6)。“三核”,是依托中心城、江阴、宜兴打造的制造强芯,中心城依托国家高新区,发展物联网、集成电路产业,江阴发挥临江优势,发展特种钢、汽车及关键零部件等重工业;宜兴靠近山区,生态环境好,发展环保科创、生物医药产业。“四沿”,是无锡为增强核际产业合作,依托长江、太湖等自然地理要素,以及京沪高速、沪蓉高速、京杭运河等区域性交通设施,打造的沿长江、沿高速、沿运河、沿太湖四条产业带。
图5 无锡市域城镇体系现状 (底图来源:无锡市城市总体规划(2001-2020年)) | 图6 无锡“万亿前”的三核四沿 (底图来源:无锡市城市总体规划(2001-2020年)) |
2017年,无锡成为“万亿”城市后,开始连“点”连“带”成“片”,依托头部企业、链主企业,招引上下游关联产业,强链补链(图7)。中心城片区依托无锡国家高新区,统筹周边沿河、沿路、沿湖的产业空间,打造“物联网+集成电路”产业链;沿江地区依托江阴高新区,统筹沿江产业资源,打造新材料、新能源、生物医药产业链;宜兴依托环保科技园,统筹沿湖、沿路产业带,打造环保科技、生命科学产业链
。
总体上,万亿之前,无锡搭建了“三核四带”的空间骨架;万亿之后,无锡连“点”连“带”成“片”,聚焦优势新兴产业,打造产业链条。
图7 “万亿后”无锡重点发展的三条产业链 (底图来源:无锡市城市总体规划(2001-2020年)) |
(四)苏州:逐次升级,二三融合
苏州自2005年起,每隔五年,经济总量增长5000亿,2020年已迈入两万亿;在经济总量高增速的同时,苏州稳固规上工业企业“压舱石”作用,近15年来,规上工业增加值占第二产业比重稳定在90-95%(图8)。
2005年以前,苏州的产业布局也面临“散、弱、疲”等问题。散,是全市10万多家工业企业布局零散;弱,是支柱产业不突出,满天星星,不见月亮;疲,是基层政府招引项目重“量”轻“质”,对提升亩均效益、规整产业布局的积极性不强[2]。为缓解空间对产业发展的制约,自2005年起,每隔五年,苏州的空间优化策略逐次升级,经济总量也相继实现阶段性跨越。
图8 2005-2020年苏州经济总量和产业结构
资料来源:苏州市统计年鉴,作者自绘.
1、万亿之前:带状规整,两轴三带
苏州根据地理要素和现状交通设施,搭建“两轴三带”的空间骨架,在沿长江、沿太湖畔、临沪浙,以及沿苏嘉杭高速、沪宁铁路,划定产业轴带。依托“轴带”,在市域规划一批“节点型”空间,差异化地发展纳米技术、新能源科技、光电、汽车装备、生物医药等产业(图9)。
图9 苏州“万亿”之前带状规整,两轴三带 (底图来源:苏州市国土空间总体规划(2021-2035年)(公示稿)) |
2、万亿之后:共建园区,退二优二
万亿之后,苏州的空间优化策略,开始通过“腾笼换鸟”,为新兴产业腾退空间。一方面,与苏北欠发达地区共建产业园,将化工、电子信息、纺织服装等传统优势产业,外迁到苏北;另一方面,节点型园区腾退出来的存量产业空间,升级改造后招引光电、生物医药等新兴产业,推动工业能级“退二优二”(图10)。
图10 苏州“万亿之后”共建园区,退二优二 (底图来源:《苏州市城市总体规划(2011—2020年)》) |
3、1.5万亿之后:引育龙头,退二进三
1.5万亿之后,苏州开始注重产业龙头的引育,实现产业能级的“退二进三”,“十三五规划”的产业发展目标,也从坚持制造业主导,变成强调服务业发展。一方面,鼓励大企业兼并中小企业,垂直整合产业链,自主培育“龙头”,重点园区发展的产业,更加精细化、高端化;另一方面,引导头部、链主等大企业带动中小企业向“专精特新”转型,推动园区内制造业与科创、风投、商贸、物流等服务业的二三产联动发展(图11)。
图11 苏州“1.5万亿之后”引育龙头,退二进三 (底图来源:苏州市国土空间总体规划(2021-2035年)(公示稿)) |
4、两万亿后:两业融合,统筹临界
迈入两万亿的苏州,开始在沿江、临沪、环湖等苏沪、苏浙、苏通交界,划定重点统筹区域,作为产业能级提升的先行试点。譬如,在沿长江临界,建设张家港国家级“两业融合”试点,发展工业设计、数据服务、云计算、工业软件与工业物联网等“智能+工业”产业;在毗邻上海的苏州太仓、吴江,打造融入上海先行区,承接上海外溢的优质项目,发展数字经济、绿色智能制造等(图12)。
图12 苏州“两万亿之后”两业融合,统筹临界 (底图来源:苏州市国土空间总体规划(2021-2035年)(公示稿)) |
苏州的产业空间优化,每隔五年都有阶段性变化。万亿之前,苏州搭建轴带骨架,做好空间规整;万亿之后,与苏北城市共建园区,将传统优势产业适度外移,为新兴产业腾退空间;1.5万亿之后,依托上阶段腾退统筹的重点园区,引育龙头,强链补链,带动二三产联动发展,鼓励中小工业企业向“专精特新”转型;两万亿之后,在临界地区划定统筹区域,作为能级提升、二三产融合发展的试点地区(图13)。
图13 苏州优化产业布局的4个阶段 |
三、思考
用地零散、破碎、混杂是工业强市发展初期的普遍现象。“万亿”是心理的分水岭,但万亿之后,苏州等工业强市确实进行了低效用地的清退、空间的规整、区域的腾挪、格局的优化,并倾力打造出引领产业再升级的核心承载空间[3]。
站在“双万”的新起点上,东莞与同类型城市,在同样的阶段,面临同样的困境。破解土地资源瓶颈是实现经济社会高质量发展的必答题。产业空间格局优化落到实处,关键是做好产业用地的加法和减法。
在加法上,需要我们全市统筹,集中发力,打造出产业升级的核心承载空间。战略性新兴产业基地、标准化产业片区即体现了这一发展思路。通过统筹新增的、连片的增量空间,集中投放用地规模、指标,保障重点地区的空间需求。新增连片空间的使用尤其需要注重与产业的协同,以产业集群的思路对企业精挑细选,避免新增用地的浪费。
在减法上,需要我们下定决心,有序开展低效产业用地的腾退和置换。可通过学习苏州等城市的经验,编制全市存量产业地图,开展用地效益评价,以“亩均论英雄” 对企业分等定级,差异化施策,倒逼零散、低效用地的清退。也可通过国土空间规划和土地综合整治,运用开发边界弹性发展区的规划工具,清退连片生态空间、农业空间、城镇空间当中的零散低效用地,实现规模、指标的腾挪置换。
产业空间格局优化是一个宏观的、方向性的目标,实现这一目标的微观的、实操性的路径和方法,需要我们不断探索,共同努力。
参考文献
1. 唐波, 陈得冠, 罗皓, 谢伟星, 林琳. 高质量发展背景下佛山市高新技术产业空间演变及影响因素[J]. 世界地理研究, 2023, 32(2): 136-145.
2. 徐家明, 方晓璐, 叶小军, 雷诚. “双循环”视角下创新产业空间供给与治理策略[J]. 规划师, 2021, 37(11): 10-15.
3. 贺灿飞, 王文宇, 朱晟君. “双循环”新发展格局下中国产业空间布局优化[J]. 区域经济评论, 2021(4): 54-63.
1