从“管理效率”到“确保公平”——探索构建城镇开发边界的管制规则

从“管理效率”到“确保公平”——探索构建城镇开发边界的管制规则

商泽云

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摘要：通过对公平内涵的研究，分析城镇开发边界内外在公平管理方面存在的不足，探索构建底线约束与激励引导并重的多样化管制机制。边界内外管理中缺乏建设用地动态变化挂钩、考核机制的引导、经济手段的调剂、利益的调控等是造成区域管理缺乏“公平”主要原因。应通过探索建立边界内外的用地挂钩机制、权责平衡机制、税收调节机制、利益调控机制，促进管制规则从“管理效率”到“确保公平”的转变。

关键词：城镇开发边界；效率；公平

1引言

土地作为区域发展的物质基础，对于稀缺的土地资源的分配，对公平和效率的平衡提出了较高的要求。以土地承包政策为例，为了稳定农村的基础，必须确保土地承包权的公平；而只有促进土地流转，才能提高土地的利用效率。在土地承包政策中，平衡效率和公平之间的关系是其核心追求的价值所在[1]。然而，涉及到城市规划的城镇开发边界管理更加注重追求极致的效率，往往忽略了公平的考虑。因此，本文基于对城镇开发边界划定和管理中效率与公平的分析，提出了在公平方面存在的不足，并提出了关于如何促进管理规则从“管理效率”转变为“确保公平”的建议。

2城镇开发边界在效率层面的探讨

城镇开发边界划定政策对效率价值的追求主要体现在以下几个方面：

2.1 功能集聚

城镇开发边界是区域开发与保护的分界线。根据《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，城镇开发边界是可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界。按照相关文件的精神，边界外的区域主要用于农业发展、生态保护和修复等目的，以保护农业和生态空间为主；而边界内则是用于城镇集中建设的区域，具备多元化的产业集聚、多功能的用途以及国有产权。在开发边界内集中安置各种功能极大地提高了土地的利用效率，并最大限度地发挥了土地的建设价值。

2.2 规模连片

《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》提出，开发边界的集中建设区，应包含规划集中连片、规模较大、形态规整的地域，划入集中建设区的城镇用地一般不少于80%或者90%；开发边界由一条或多条连续闭合线构成，其中单一闭合线所围面积不应小于30公顷。以上规定明确了开发边界划定时规模连片的要求，有利于发挥集聚效益。

2.3 成片开发

新《土地管理法》进一步明确了土地征收的范围。根据该法规，仅当成片开发建设用地符合一定标准时，政府才可以依法征收土地用于大规模建设。然而，在法律层面上，对于“成片开发”的具体定义并未明确规定。为了弥补这一不足，自然资源部在广泛征求社会各方意见后，发布了《土地征收成片开发标准（试行）》。该标准规定，成片开发的范围被限定在国土空间规划所确定的城镇开发边界内的集中建设区域。这一规定进一步推动了开发边界的使用效率提升，为开发边界内的集中建设提供了政策支持，具体实现了相关管理要求的落地。

2.4 产权国有

开发边界内是用于城镇集中建设的区域，根据《中华人民共和国宪法》规定，城市土地归国家所有。换句话说，边界内的土地大部分属于国有产权，而边界外的土地大部分属于村集体土地。相对于集体土地而言，国有土地在土地整备、开发和改造等方面具有更高的效率，因为在这些过程中免去了征地的程序。

3城镇开发边界在公平层面的探讨

中国特色社会主义已经进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。结合当前我国的国情，不平衡主要出现在城乡之间的发展差距，而不充分则主要表现在农村地区的发展上[2]。城镇开发边界的划定无疑在城乡之间设立了不可逾越的界线。然而，如果不能公平地分配城乡之间由于土地发展权不同而产生的收益差异，将导致农村发展进一步失衡，并无法破除城乡二元化的结构。因此，为了促进城乡协调发展，必须在城镇开发边界的划定过程中，注重公平分配土地发展权，以确保农村地区的可持续发展。

3.1 公平的内涵

社会公平是我国社会主义制度的基本考量，它能有效促进分配效率的提升。在生态文明时代，我们强调生态资源的保护，因此城镇开发边界内外的管控也应充分体现分配公平原则。本文通过对国内相关文献的分析，将开发边界内外的管理公平分解为机会公平、过程公平和结果公平三个方面1，[3]，[4]。

机会公平指的是每一块土地都应有平等的发展机会（除非该地区不适宜发展）。土地的发展权不应该受到主观认知的剥夺。政府应为每一块土地提供平等的发展空间和机会。过程公平意味着政府应通过法治来保护土地权益人的自由发展权。这与政府的执政理念和政绩考核等相关。结果公平强调政府通过公共财政和收入再分配政策，来调节地区之间的收益差距，以保障农业发展和生态保护在各个地区都达到最低标准的保障[5]。

3.2 城镇开发边界内外兼顾公平方面存在的不足

在城市发展和管理方面，开发边界内集中发展的思路彰显了“效率”，通过使土地使用更加集约和节约，提高土地单位产出，实现了高效规范的城市开发格局。这也是当前相关政策制定的重点。然而，如何平衡开发边界外的“公平”问题的研究和引导仍然不足。目前，现行的城镇开发边界管控制度在公平层面存在以下缺陷：

3.2.1缺乏边界内外建设用地动态变化挂钩机制（机会公平）

关于开发边界外的低效建设用地，已经形成了一个普遍的共识：应逐步进行腾退，并引导新增规模和用地指标向边界内集聚。然而，现有的腾退措施停留在引导层面，并未能有效调动区域管理者的积极性。这导致边界外低效建设用地的腾退和向边界内集聚仅仅成为一句口号。边界外的建设用地是农村获取土地增值收益的重要来源。如果进行规模和指标的双向腾退，无疑是剥夺了边界外地区进行建设发展的权利。以广东省为例，根据目前农村建设用地拆旧复垦指标的交易收入分配规则，经验收的拆旧复垦指标按照50万元/亩的交易价格计算，扣除成本、市、县、镇三级资金后，每亩只剩下36万元。这笔资金是一次性收入，不仅切断了边界外地区的长期收益，而且与边界内土地出让的巨大收益形成了鲜明对比。另外，由于腾退的建设用地主要由县镇两级政府直接分配，用于重点发展项目的保障，补偿问题更加无从谈起。

3.2.2 缺乏公平考核机制的引导（过程公平）

官员的升迁机制通常与管辖区域的经济发展成绩挂钩。边界内的区域相对边界外的区域更容易实现经济的发展，在较短时间内或通过明显的政绩表现，这容易导致官员大力推动边界内建设用地的发展，而忽视了广大农村地区和生态地区的产出。在当前政府及各部门的考核机制中，对农业和生态区域的考核指标更多地强调保护责任，导致各级政府与上级政府进行持续博弈，希望减轻保护压力。而对于建设用地的土地使用效率、公共服务设施的均等化水平、单位土地产出等方面的考核不充分，无法有效评估不同区域用地划分的效果。

3.2.3 缺乏边界内外经济手段的调节措施（结果公平）

从区域宏观的统筹层面来看，城市发展需要集聚，以实现土地的集约节约利用。只有将有限的资源投放到产出效益最高的地区，才能获得最高的性价比收益。从效率的角度来看，这种发展模式是合理的。然而，在实际情况中，区域土地的价值是区域整体开发与保护共同作用的结果。边界的划定迫使边界外的区域放弃其原有的发展权，站在大局的高度为生态保护或农地保护做出贡献，但一直没有明确规定如何补偿该部分损失。利益分配不平衡导致边界外区域的保护动力不足。

目前，相关政策制定能够有效规范和解决边界划定后管理的“效率”问题，但对于边界划定时的“公平”问题尚未有相应的政策引导。这样的结果必然导致边界的划定成为政府单方面追求效益最大化的结果，很难兼顾边界内外的利益、权责平衡问题。因此，迫切需要建立一套同时重视“约束”和“激励”的管制规则，解决边界划定的“公平”问题。

4探索构建底线约束与激励引导并重的多样化管制机制

开发边界的权威性来源于两个方面。首先是科学的确定过程，其包括对边界划定的科学研究和分析。其次是修改边界的高门槛以及边界内外的差别化管理。这涉及到规划管理制度、市场资源配置引导、公共财政支出等一系列公共政策[6]。在进行边界划定的背后，应当有一系列的配套政策支持以及责任机制的管控。这包括产业发展、设施供给、社会治理、财政支出、生态管控等方面的配套政策和措施[7]。这些政策和措施对于边界内外的发展都具有重要的影响。

因此，开发边界的确定不仅仅是划线的过程，更需要配套的政策支持和责任机制的有效管控。这样才能确保边界内外的发展得到合理的引导和管理，实现更加科学和可持续的城市发展。

4.1 探索建立边界内外的用地挂钩机制

对于边界外低效利用的建设用地，应从效率提升的角度出发，强调“以减定增”的原则，以确保建设用地的空间整合。这可以通过减少边界外建设用地规模来确定建设用地的增量指标。边界外的减量涉及两方面，即规划规模和现有建设用地。

对复垦的原有城乡建设用地规模，应将其100%纳入预留城乡建设用地规模的统计中，并将复垦形成的用地指标纳入交易平台进行公开交易。考虑到边界外地区，应设立专门的预留规模和专项用地指标，以满足乡村振兴和必要公共设施落地的需求。鼓励将这部分规模和指标双向转移到城镇开发边界内，主要用于满足边界内的建设需求。对于边界内新增的经营性用地，其用地指标与边界外复垦的低效用地挂钩，以确保实现“用地数量不增加、用地质量提升”的原则。如果将这一机制与边界外现状城镇建设用地的腾退计划结合起来，既能逐步清退开发边界外的低效用地，又能缓解边界内经营性用地指标短缺的局面，实现双赢。

4.2 探索建立边界内外的权责平衡机制

建立激励与限制共存的调控机制，边界内在权利的基础上突出考核责任，边界外在责任的基础上突出奖励政策，以实现公平考核的原则[8]。

目前，对于开发边界内的讨论更多地集中在其开发权利上，这直接导致各级地方政府不顾实际发展趋势，积极扩展城镇开发边界的范围。因此，政策设计应注重城镇开发边界内土地使用的责任，在完善考核体系的基础上，重点考核土地的利用效率。将城市基本公共服务的均等化水平、单位土地产出率、节约集约利用等因素纳入政府绩效考核指标中，以此来平衡追求边界越大越好的“右倾”错误，促进城镇开发内涵式发展。

对于城镇开发边界外的地区，已经承担了相应的保护责任，涉及林业资源、耕地资源、水资源等，这些都被纳入了政府每年的考核任务中。在这个基础上，要调动地方政府保护的积极性，需要在强调保护责任的基础上，着重设计奖励政策。例如，对于每年的自然资源保护任务，可以从“考核”转变为“奖励”，对于守住耕地红线、永久基本农田、自然保护地、林地资源等方面，给予奖励补贴的措施。这样可以刺激地方政府更好地履行保护责任。

4.3 探索建立边界内外的税收调节机制

税收调节是与边界管理配套实施的重要管理手段之一，对于开发边界的管理具有重要作用。相关部门应树立科学的税收观念，贯彻中央的减税免税政策，通过制定科学合理的税收政策，最大限度地发挥税收政策的积极效应[9]。通过在边界内外设定不同用途的建设开发和保有税率，有助于实现边界内外管理目标的实现。通过设定不同的税收种类、税率、缴纳方式等，在边界内外产生差异化的经济激励，可以有效引导城市建设活动，通过市场手段抑制边界外的开发活动。

以日本为例，日本通过划定“市街化”界线（类似于我国的城镇开发边界），对边界内的所有土地，包括农用地，在征收土地税时设定了较高的税率，而对边界外的农用地则维持较低的税率。土地所有者必须面临一种“二选一”的选择：要么将土地划归到边界外，保持低税率的特权，在30年内不开发；要么选择获得土地的全部开发权，同时需要为自己的土地缴纳与边界内其他建设用地相同的土地税[10][11]。这种税率政策有利于促进边界内农地的高效开发和集约利用，同时也为边界外的土地提供足够的税率特权。

4.4 探索建立边界内外的利益调控机制

利益调控机制的提出本质上是对发展权转移的补偿。土地发展权是每块土地应享有的权利，而空间规划的用途管制是国家作为主权者对土地发展权进行干预和限制的手段，但并非赋予土地发展权的来源。重新分配土地增值收益的目的是为了给予那些为生态牺牲的地方发展行为补偿奖励，以平衡开发边界外的发展权损失。为此，需要在对生态资产进行科学评估的基础上，建立财政的转移支付、发展绿色生态产业、给予政策和人才倾斜等多种方式的补偿机制。

在美国，实行的是“受益者付费”制度，通过土地开发权购买和转移的方式，将开发权从环境资源保护区转移到城市集中建设区，从而实现对边界外生态空间和农业空间的利益补偿，优化资源配置，既实现了生态资源保护，也保障了地区的经济效益[12]。

而在英国，实行的是“规划得益”制度。对于获得规划许可的土地的开发增值部分，政府进行高额征税或附加具体的开发条件，使开发的收益作为公共资源回归社会；这是建立在规划许可为土地带来增值的基础上，具体而言是土地增值收益的一种分配形式。英国的这一制度主要通过两种方式来实施：一是通过直接支付现金的方式，由地方政府负责基础设施的建设；二是开发商直接以实物的形式自行建造一些基础设施项目[13]。

5 结语

综上所述，城镇开发边界的确定既需要关注效率，也需要关注公平的考量。我们需要探索构建底线约束与激励引导并重的多样化管制机制，以实现城镇开发边界管理的效率和公平的平衡。

针对上述问题，本文提出了几点建议。首先，应探索建立边界内外的用地挂钩机制，通过规模和指标的双向调控，引导边界外低效建设用地的腾退和边界内经营性用地的增加，实现土地资源的合理利用。其次，应建立边界内外的权责平衡机制，通过完善考核体系，平衡追求边界扩大和保护责任之间的关系，促进城镇开发的内涵式发展。同时，应探索建立边界内外的税收调节机制，通过设定不同的税率和缴纳方式，引导城市建设活动和抑制边界外的开发活动，实现经济激励的差异化。最后，应探索建立边界内外的利益调控机制，引导开发边界内外区域共同分担生态保护任务，共同分享区域发展效益。

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