某市政道路EPC项目招标文件约定不明确引起争议的案例分析

某市政道路EPC项目招标文件约定不明确引起争议的案例分析

王超

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【摘要】：本文通过某市政道路EPC项目招标文件约定不明确引起的争议进行分析，根据相关法律法规、行业规定进行梳理，结合实际问题，采用查阅资料、专家讨论等方式，通过案例对本项目招标代理环节的注意事项总结，有针对性地进行处理解决，为了以后的工作进行优质高效增值的服务，同时也为项目的有序开展提供强有力的保障。

【关键词】：概念性方案；路灯专用变压器；设计任务书；法律法规

【案例背景】

某市政道路EPC项目，为政府投资项目，资金比例100%，采用EPC招标方式确定总承包单位，招标范围：①设计：根据本项目概念性方案及发包人需求中的技术要点要求，本次招标范围内包含但不限于对工程进行勘察、方案深化、初步设计、设计概算、施工图设计、二次深化设计、专项工程设计、相关报告文件(含专题研究)编制、后续深化设计、补充设计、变更设计、图审报审及设计交底等设计配合服务、BIM设计（成果）服务及技术应用等，招标人保留对设计范围适当调整的权利。②采购：满足建筑物使用功能要求的所有材料及设备的采购、安装、调试。③施工总承包：包括（但不限于）场地平整、排涝工程、大型土石方工程、道路工程、给水工程、排水工程、交通工程、监控工程、路灯照明工程、景观工程、桥涵工程、中水工程、通讯工程、绿化工程及其他交通附属设施等。

本项目采用限额设计范围内的固定费率（下浮率）合同，建安工程费结算价=经审核后的施工图预算价*（1-中标下浮率）±发包人允许调差费用+总承包服务费（如有）±经发包人确认的工程变更、签证费用-承包人的违约金（如有）。

招标文件组成发包人提供的概念性方案中道路照明工程包含“路灯、电缆、护管、钢管、接地极、路灯基础、人行道等基础、中杆灯基础、灯具引下线、电缆井、路灯控制箱等”。

【争议焦点】

争议焦点：招标文件组成发包人提供的概念性设计方案中道路照明工程未明确约定是否包含“路灯专用变压器”，“路灯专用变压器”是否应由总承包单位实施？

【问题分析】

中标单位A单位在项目实施过程中未进行路灯专用变压器的设计、采购及施工，表示发包人提供的概念性方案道路照明工程未明确包含“路灯专用变压器”，且路灯专用变压器工程专业性很强，变压器安装对于技术性要求很高，对于施工方案、工程质量都要严格做好把控，最终经过供电验收才可以通电。中标单位认为“路灯专用变压器”应由专业电力资质单位实施，不在本次招标范围内。

发包人认为招标文件提供的概念性方案中路灯照明工程包含“路灯、电缆、护管、钢管、接地极、路灯基础、人行道等基础、中杆灯基础、灯具引下线、电缆井、路灯控制箱等”。根据《城市道路照明设施管理规定》“第三条 本规定所称城市道路照明设施，是指用于城市道路(含里巷、住宅小区、桥梁、隧道、广场、公共停车场)、不售票的公园和绿地等处的路灯配电室、变压器、配电箱、灯杆、地上地下管线、灯具、工作井以及照明附属设备等”。本项目为EPC总承包交钥匙工程，招标文件结算方式为固定总价招标，建安工程费部分报价包含但不限于承包人认为发包人提供的水、电、通讯线路、位置和负荷不能满足现场施工要求，须将相关费用（如增加的电缆、管道、配电设备等）考虑到投标报价中。因此发包人认为“路灯专用变压器”应由总承包单位实施，在本次招标范围内。

甲乙双方各执一词，因路灯专用变压器部分导致项目迟迟未能实施，同时该项目是市、区重点民生实施工程，时间紧、任务重，社会关注度高，为保障已建成道路的交通安全，并尽快投入适用，发包人组织审计局、监理单位、跟审单位、设计单位及供电部门等多方会办研究，并结合供电部门现场踏勘情况研究确定：

一、概念性设计方案中路灯照明工程包含“路灯、电缆……等”，针对“等”字的使用，根据《江苏省招标投标条例释义》，关于对招标范围列举事项的理解中对“等”字有明确的释义，一般应当按照以下方法进行理解：“法律的明确规定；二是根据相关法律条文推导出的结论；三是有解释权的国家机关对该法律作出的解释，如果通过上述三种方法尚未能得出明确结论的，应当按照限制行政权力扩张的原则来进行解释，即对法律条文中的助词“等”按照“等内”来理解和适用”。本项目招标文件中如未明确“路灯专用变压器”则不在本次招标范围内。

二、根据供电部门现场踏勘情况，路灯专用变压器部分预算金额约150万元，根据《必须招标的工程项目规定》，路灯变压器不属于依法必招的内容。同时根据《关于改革和完善房屋建筑和市政基础设施工程招标投标制度的实施意见》（苏建规字〔2017〕1号）文件，“除单独立项的专业工程外，建设单位不得将一个单位工程的分部工程施工发包给专业承包单位”，路灯变压器部分不得以已招标的立项再进行招标发包。为全力保障本项目施工质量、进度要求及用电需求，最终根据发包人与供电公司签订的《电力工程合作框架协议》，路灯专用变压器工程最终由框架协议乙方实施。

【结论与启示】

通过本案例笔者有以下几点启示：

1、针对EPC总承包项目，为减少后期施工及结算过程中的矛盾及争议，在招标前应做好充分的前期准备工作，并把握好以下几个关键点：(1)明确招标范围，否则容易引起合同纠纷；(2)准确的设计任务书: 设计任务书在EPC招标时至关重点，关系到后期的设计内容及设计价格，设计任务书的疏漏将导致工程项目的索赔；(3)明确结算方式等；同时建议在招标前对招标人拟提供给投标人的材料组织专家评审，如：招标文件、概念性方案、发包人要求、设计任务书、总承包合同等，确保招标文件及相关附件前后约定一致，不缺项不漏项，保证取得较好的招标效果。

2、同时，笔者认为招标代理从业人员在招标文件编制过程中一定要严谨仔细，招标代理工作是一个细心活，错别字、标点符号等瑕疵都可能造成不必要的麻烦，代理从业人员在编制招标文件前需认真了解项目情况，对招标范围要对接核实清楚，对一些吃不透的专业内容应提前咨询专业人士，同时也应在日常工作中加强法律法规等专业知识学习，尽可能减少因文件约定不明确引起争议的麻烦。

【法律依据】

1、《关于改革和完善房屋建筑和市政基础设施工程招标投标制度的实施意见》（苏建规字〔2017〕1号）文件“除单独立项的专业工程外，建设单位不得将一个单位工程的分部工程施工发包给专业承包单位”。

2、《城市道路照明设施管理规定》第三条本规定所称城市道路照明设施，是指用于城市道路(含里巷、住宅小区、桥梁、隧道、广场、公共停车场)、不售票的公园和绿地等处的路灯配电室、变压器、配电箱、灯杆、地上地下管线、灯具、工作井以及照明附属设备等。

3、《江苏省招标投标条例释义》（三）关于对招标范围列举事项的理解对于法律条文中的“等”字，一般应当按照以下方法进行理解：一是法律的明确规定；二是根据相关法律条文推导出的结论；三是有解释权的国家机关对该法律作出的解释，如果通过上述三种方法尚未能得出明确结论的，应当按照限制行政权力扩张的原则来进行解释，即对法律条文中的助词“等”按照“等内”来理解和适用。

4、《关于改革和完善房屋建筑和市政基础设施工程招标投标制度的实施意见》（苏建规字〔2017〕1号）文件，“除单独立项的专业工程外，建设单位不得将一个单位工程的分部工程施工发包给专业承包单位”。

5、《必须招标的工程项目规定》中华人民共和国国家发展和改革委员会令第16号，第五条本规定第二条至第四条规定范围内的项目，其勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购达到下列标准之一的，必须招标：
（一）施工单项合同估算价在400万元人民币以上；
（二）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在200 万元人民币以上；
（三）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在100 万元人民币以上。
同一项目中可以合并进行的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，合同估算价合计达到前款规定标准的，必须招标。