城乡融合背景下乡村区域公共服务优化模式研究

城乡融合背景下乡村区域公共服务优化模式研究

雷家兴

（成都市规划设计研究院，四川成都610095）

摘要：我国的城乡发展已经进入追求高质量发展和以人民为中心的新阶段。但长期以来，农村地区作为持续的人口流出地，农村空心化和居民点分散等特征都农村实现公共服务提升带来了极大压力。文章以城乡融合为视角，深入分析城乡人-地-业发展趋势，充分考虑人口结构、人地关系、出行特征、产业发展等多维度特征，以成都邛崃为例，提出以打造农村15分钟公服圈为手段系统提升农村公服水平，实现城乡公服资源的均等化和品质提升。

【关键词】公服圈、人口分布、配置效率

    2022年，我国城市水平已经达到65.22%，农村地区常住人口已经下降到不足5亿人口，根据发达国家的普遍经验，我国城市化进程即将进入到后半程，城乡人口流动将逐渐趋于稳定[1]。我国城乡建设也将从增量开发向存量提升转型，追求追求高质量发展和以人民为中心是下一阶段城乡发展的主要目标。农村地区长期以来人口流失，老龄化严重、农田闲置、房屋闲置等问题突出，农村公共服务设施长期面临设施落后和使用效率不高等双重问题，城乡公共服务之间的差距日益拉大[2]。本文尝试结合田野调查分析和实际案例研究，尝试提出以农村人口流动趋势为基础，以促进城乡公服设施融合为目标，构建可持续的农村公服圈模式。

长期以来，人少房散是阻碍农村基本公共服务设施提升的根本原因。城市本身是规模效应的产物，人民相聚于一处，分工协作为彼此提供更好的服务如教育、医疗、食物等[3]，城市平均人口密度超过1万人/平方公里，因此按照15分钟步行尺度形成半径800~1000作用的基本公服圈，可以覆盖人口3~5万人，而同样步行半径一般覆盖的农村人口不会超过3000人，服务人口规模不足意味着公服水平不可能做到均等化，同样标准建设的设施不管是一次性的设施建设和长期的运营人均投入成本农村都是高于城市，这种不经济且不可持续深层次原因导致了农村公服持续性衰败。

但这并不意味着农村地区的公共服务设施永远无法与城市达到相同水平。随着人民收入水平的提高与科技技术的基本，人们的日常15分钟可达到的范围越来越高，当前，农村居民的主要出行工具是电动自行车，按照国标25千米/小时的时速，15分钟通勤距离约为4~6千米，这意味着农村居民的日常舒适通勤范围可以达到25~30平方公里，几乎可以与城市15分钟基本公服圈覆盖人口相当。

其次，以新农村建设为代表一系列农村集中化措施正在将分散的居民点向区位、交通较好区域集中，实现农村人口密度的相对提升。以成都邛崃的为例，从2003年“三集中”政策开始[4]，到芦山灾后重建等持续性支持政策，推动分散居民点向城镇周边集中，邛崃已实现超过50%的农村居民住进新村，90%的农村居民生活在距离镇区场镇5公里范围内。

当然，无论交通方式如何提升，总有一些人不会使用交通工具，他们的出行范围仍在集中在800~1000米范围内，同时总有一些人不愿意离开自己老宅，他们生活的地方依然在场镇5公里服务范围外。因此农村15分钟生活圈应该既要考虑效率质量优先，也要考虑服务包容性。

本次研究以邛崃乡村为例，采用弹性规划研究方式，既考虑基础性的服务，同时也将效率和质量纳入考虑，以ARCGIS位置分配模型(location-allocation)为研究手段，以三调的农村居民点为需求点，利用三调各级别道路（高速除外）新建网络数据集，以现状场镇中心、新农村居民点作为公服设施供给候选点，以5公里作为搜索的中断值，选择最少设施点数作为分配设置，进行模型计算。按照模型运算筛选出87个候选设施点，将候选设施点所覆盖居民点面积进行统计，并分析所覆盖的人口规模。筛选出来3万以上的7个，1~3万以上10个，1万以下70个。为消除候选点位过多带来服务范围重叠影响，以17个服务点位作候选点重新筛选最小设施点情形下的最大服务人口，最终获得9个偏重质量效率型的点位，可覆盖89%的农村总人口，最小服务规模为3万人。

对于其余的零散分布的占据10%人口的居民点，对其进行特征分析，基本不涉及新建居民点，近期采用保障基本公服的政策，以临近的新农村聚居点为中心布局着重强调保障性的服务设施，并引导其向区位更好的居民点或场镇迁移，同样代入ARGIS的位置分配模型分析，筛选出综合保障型服务点位16个。

针对农村老幼弱势群体，通过构建800~1000米15分钟步行生活圈，形成偏重老幼保障型设施服务点位，同样将所有的居民点作为需求点，以新建农村居民点和场镇社区作为服务供给点，计算最大化服务人口背景下的最小设施数量，共计算得到312个设施服务点位，针对每个设施点服务人口进行计算，其中超过3000人的设施服务点210个，服务人口占总人口的95%，未来以这210个设施服务点作为中心布置偏重老幼保障的设施。其余5%的散居点居民以临近设施服务点作为公服获取途径，远期引导其进入新型农村居民点。

由此，研究从农村年龄结构、需求差异、区位差异等多个维度进行分析和研究，形成质量效率型服务点位9处，未来完全按照城市标准建设的公共服务中心；综合保障型服务点位16处，未来按照现农村设施标准建设公共服务中心；老幼保障型服务点位210处，未来重点布局服务老年、儿童的便民服务设施，保障各年段群体的需求得到满足。

最后研究本次分析结论进行了可行性及效益的模拟评价，将邛崃市现有23个场镇，272个社区（合村并镇前）进行服务人口分析，23个镇平均服务人口仅为1.9万人，平均每个社区服务人口1600人，按照现状的村镇结构体系，要实现城乡公服配置一致，需要布局23处街道公服中心，272处社区公服中心。相较于arcgis分析分析结果，仅需要9个质量效率型服务点位（街镇级），16处综合保障型服务点位（强社区级），210处老幼保障型服务点位（弱社区级）即可实现农村主要年龄段人群各类公服需求覆盖，整体效益明显高于现状均质化、散点化的公服配置模式。

根据2021年第三次全国国土调查主要数据公报，当前我国城镇用地10.35万平方公里，村庄用地为21.94万平方公里[5]，村庄用地是城镇建设用地的2倍有余。30%左右的人口分布在近70%的建设用地上，这实际上是很分散和低效的，未来发展趋势肯定是以土地综合整治为手段，推动分散闲置农村宅基地、荒地荒田向集中化、规模化发展，逐步调整城乡资源的错配，但同时也要尊重农村居民的诉求，以高质量优质化的公共服务吸引农村居民进居民点居住。对待农村问题，我们不能盲目照搬城市发展模式，农村的公服配置也是如此，需要找准关键问题，以解决问题为导向，精准投入资源，切实满足农村居民对高质量、差异化公服的需求。

最后，本文研究主要利用计算机技术为农村公服圈优化提供了研究思路，以农村人群、空间、发展趋势等为特征进行公服配置模拟，整体研究相对还比较前端，对于农村的实际空间环境如山地平坝的差异化、不同区域远郊近郊的需求差异化缺乏进一步研究，希望后续研究者可以以此研究为砖，精研细琢，真正将以数据增强设计，提升农村公服设施配制效率。

参考文献：

[1]马骏,沈坤荣.中国式现代化背景下城市发展质量提升:目标、挑战与路径[J].宏观质量研究,

[2]陆铭,陈钊.城市化、城市倾向的经济政策与城乡收入差距[J].经济研究,2004,(06):

[3]刘彦随.中国新时代城乡融合与乡村振兴[J].地理学报,2018,73(04):

[4]赵钢,朱直君.成都城乡统筹规划与实践[J].城市规划学刊,2009,(06):

[5]《第三次全国国土调查主要数据公报》[J].中国农业综合开发,2021,(09):