关于开发性金融支持水利基础设施建设政策的理解

关于开发性金融支持水利基础设施建设政策的理解

李行

广西珠委南宁勘测设计院有限公司，广西南宁  530007

摘要：开发性金融支持水利基础设施建设政策，是指政府通过引导和鼓励金融机构提供贷款、信用担保等方式，为水利基础设施建设提供资金支持的政策。该政策旨在促进水利基础设施建设的快速发展，提高国家水资源利用效率，增强水利工程的抗灾能力。本研究主要探讨开发性金融支持水利基础设施建设政策的内涵，并提出该政策支持下水利项目融资模式的创新路径，为水利工程建设提供保障。

关键词：开发性金融；水利工程；基础设施；融资模式

水利基础设施建设对于国家或地区的经济发展具有重要意义。由于水利基础设施建设需要大量的资金投入，且需要长期的运营维护，传统的财政资金渠道难以满足需求。因此，需寻找新的融资渠道，确保水利基础设施的稳定建设[1]。近年来，国务院加快印发了加强地方政府性债务管理的意见，其中提出了政府投融资体制改革的主要方向。在国家政府引领下，融资平台贷款模式正式终结，政府及社会合资等融资模式应运而生。但由于新的融资模式尚未成熟，在推广过程遇到诸多阻碍。为了解决这一问题，需探寻如何吸引更多的私人资本参与水利基础设施建设，实现水利项目的自给自足。现基于开发性金融支持水利建设政策，探讨了新融资体制下水利工程融资路径，为相关决策部门提供参考。

1 我国政府融资体制发展情况

1.1削弱地方融资平台的融资功能

根据国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》，政府要剥离融资平台的融资功能，即不再允许融资平台公司新增债务。意味着融资平台不再直接依赖债务融资，而需要通过其他渠道获取资金支持。财政部发布文件对融资平台的政府性存量债务进行甄别清理。这一举措旨在审查和清理融资平台过去积累的债务，以减轻地方政府的债务负担，并规范融资平台的运作。此外，国务院办公厅还批转了财政部、人民银行、银监会的文件，对地方政府融资平台在建项目的后续融资进行安排。这意味着政府将通过相关机构对地方政府融资平台的项目进行监管，确保项目的后续融资符合规范。这些举措的目的是规范地方政府融资平台的运作，减少政府债务风险，并促进更加健康、可持续的投融资体制。通过剥离政府融资功能，可以引导地方政府更加注重财政收入的增加、支出的合理化，并鼓励他们通过市场化方式获取资金，提高财政自主权和风险防控能力。这将为经济发展提供更加稳定和可持续的资金支持，推动投资结构优化和经济转型升级。

1.2放宽地方政府合法举债权利

为了确保地方政府债务的规范管理，全国人大审查批准了地方政府债券的额度扩大问题，意味着地方政府可以根据实际需要发行债券来筹集资金，其中专项债券用于特定的项目和领域，一般债券则用于一般性的财政支出。为了有效管理地方政府债券的发行，财政部出台了一般债券和专项债券的发行管理办法[2]。这些管理办法明确了债券的发行程序、条件和限额，并要求地方政府按照规定进行债券发行和使用，确保债务风险的可控性和可持续性。赋予地方政府依法适度举债权限的目的是为了满足地方经济社会发展的资金需求，推动基础设施建设、公共服务等领域的改善和提升。通过合理的债务融资，地方政府可以更好地满足公共需求，促进经济增长和就业机会的创造。同时，加强对地方政府债务的管理和监督，有助于防范债务风险，维护财政稳定和经济安全。

1.3推广“政社”合资模式

“政社”合资模式即PPP模式，主要鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。目的是促进政府与社会资本之间的合作，通过引入社会资本的力量，加快基础设施建设和公共事业发展的速度，提高资源利用效率，改善人民生活水平。根据《基础设施和公共事业特许经营管理办法》，PPP模式的操作原则主要包括公平竞争、风险共担、利益共享、依法合规等。项目适用范围涵盖了交通、能源、水利、环保、教育、医疗等领域的基础设施和公共事业项目。实施流程包括项目立项、招标选址、合同签订、建设运营等各个环节。同时，政府还提供财政补贴等支持，以鼓励社会资本参与PPP项目。通过推广PPP模式，可以实现政府和社会资本的优势互补[3]。政府能够提供政策支持、监管和公共服务保障，而社会资本则能够提供资金、技术和管理经验等方面的优势。这种合作模式能够促进资源的有效配置，提高项目的运营效率和质量，同时也能够分担政府的财政压力。

1.4推动重点行业的投融资模式创新

近几年，国务院提出了农业水利、生态环保等领域的投资运营体制改革方向，旨在探索更加灵活、高效的投融资方式，促进社会资本参与重点领域的建设和发展。其中，特别提出了利用工程供水、供热、发电、污水垃圾处理等预期收益质押贷款的方式，以解决重点领域投融资难题。这种方式可以通过将项目未来的收益作为质押物，向银行等金融机构申请贷款，从而实现项目建设资金的筹措。此外，指导意见还鼓励政策性、开发性金融机构积极发挥作用，提供优惠融资服务，支持重点领域项目的推进。除此之外，指导意见还提出了多种投融资模式，如P、债券融资、股权投资等，满足不同领域、不同项目的融资需求。这些模式的出现，将有助于吸引更多社会资本参与重点领域的建设和发展，推动经济转型升级。

2开发性金融支持水利基础设施建设与政府投融资模式改革的关联

2.1新融资模式将取代融资平台为核心的融资模式

传统开发性金融机构采用建设-转让模式、委托待建等方式，将水利融资平台视作借款主体，通过支持水利项目建设来实现融资目的，其中大部分水利贷款纳入地方政府债务[4]。政府投融资体制改革对开发性金融机构支持水利建设的影响是推动了模式的变革。改革后，政府鼓励开发性金融机构发挥更加积极的作用，但要求其更加注重风险防控和市场化运作。传统的融资平台模式存在着信息不对称、风险集中等问题，容易造成债务风险的积累。因此，政府投融资体制改革倡导更加市场化的融资方式，以降低债务风险并提高资金使用效率。传统的融资平台模式逐渐退出历史舞台，取而代之的是更加市场化、多元化的融资方式。这将促进水利建设的健康发展，提高水资源的综合利用效率，推动经济可持续发展。

2.2开发性金融支持水利建设的金融产品将更加多元

在政府投融资体制改革的推动下，开发性金融机构需要转变业务发展方向、创新金融产品、调整担保结构、改革授信评审体制、优化银政企合作机制等，以适应新的市场环境和政策导向[5]。首先，开发性金融机构需要创新金融产品，满足水利建设不同阶段的融资需求。例如，推出具有灵活还款方式、长期借款期限等特点的水利贷款产品，或者发行水利债券等金融工具，吸引更多的社会资本参与水利建设。其次，开发性金融机构需要调整担保结构，加强风险管理。在过去的融资模式中，政府作为主体提供担保，但这样容易造成风险集中。因此，开发性金融机构需要通过多元化的担保方式，如抵押、质押、保证等方式来分散风险，保障资金安全。其三，开发性金融机构需要改革授信评审体制，提高审批效率和准确性。可以采用科技手段优化评审流程，建立信用评估体系，加强对项目的尽职调查，降低不良贷款风险。最后，需要优化银政企合作机制，加强政府与金融机构之间的协作。政府可以通过政策引导、资金支持等方式为金融机构提供支持，同时也需要加强监管和风险防范，保障水利建设的可持续发展。

3对开发性金融支持水利基础设施建设融资模式的新界定

3.1按照地方政府债务限额发行专项债券

在水利项目建设中，创新融资模式，可以吸引更多的资金参与，提升项目的可持效益。债券融资模式是一种常见的融资方式，可以为水利项目提供长期稳定的资金来源。债券融资模式可以包括政府债券、企业债券、专项债券等多种形式[6]。针对水利项目建设，可以设立专门的水利债券，用于募集资金支持水利工程的建设和运营。这样的债券可以具有较长的期限，以适应水利项目的长期回报周期。政府在债券融资中扮演着重要角色。政府可以提供支持和担保，增加投资者对水利债券的信心，降低投资风险。政府还可以通过设立专门的基金或机构，为水利项目提供财政补贴或风险补偿，进一步吸引资金的参与。为了支持水利项目的债券融资，需要建立健全的债券市场。这包括完善相关法律法规和监管机制，提高市场透明度和流动性，吸引更多的投资者参与。在项目建设过程中，应合理运营管理资金回收机制，确保项目能够产生稳定的现金流，并用于债券偿还，提高投资者对水利债券的信心。

3.2依托PPP模式创新水利建设融资模式

PPP模式可以通过引入社会资本的方式来支持水利项目建设。政府可以与社会资本合作，共同承担项目的投资和运营风险，实现资源优化配置和效益最大化。在水利项目建设领域，例如水库、水厂、排水系统等，可以通过PPP模式吸引社会资本参与，提高项目的建设质量。首先，需对水利收费价格进行改革。可以探索差别化的水费征收政策，根据不同地区、不同类型的水利项目，采取灵活的收费方式和标准。例如，可以根据水资源的稀缺程度、供需情况和环境保护成本等因素，制定差异化的水费政策，实现资源的有效配置和环境的可持续发展。此外，可以借鉴国际经验，引入市场化机制，推动水权水市场的发展。通过建立水权交易平台和水权交易制度，使水资源能够在市场上进行交易，增加水利项目的投资回报潜力，吸引更多的社会资本参与。

随着政府投融资体制改革的深入推进，水利融资平台作为以往水利投资建设的主体，被剥离了政府融资功能。在这种情况下，需认识到自己的市场化主体身份，在明确公告不再承担地方政府举债融资职能的前提下，水利融资平台需要积极参与到水利PPP项目建设中。具体来说，水利融资平台可以通过多种方式参与到PPP项目中。首先，可以作为投资方参与到PPP项目的股权投资中，实现项目收益共享。其次，可以通过提供融资支持，为PPP项目提供必要的资金保障。此外，水利融资平台还可以参与到PPP项目的管理和运营中，发挥其专业优势，提高项目的运营效率和管理水平。但是水利融资平台参与PPP项目建设也面临一些挑战。首先，需要具备较强的风险管理能力，对项目的风险进行有效的评估和控制。同时需要与其他投资方、政府部门等各方进行有效的合作和协调，确保项目顺利推进。还需要加强自身的专业能力和管理水平，提高服务质量和效率

[7]。在参与PPP项目中，需要充分发挥自身专业优势，加强风险管理和合作协调，提高服务质量和效率，为水利建设提供更加多元化、灵活化的融资支持，促进水利建设的健康发展。

3.3推进政府采购服务模式发展

政府采购行为的规范化、透明化和公开化是推动政府向社会力量购买公共服务的重要前提。通过建立规范的采购程序和制度，确保采购过程公正、公平、透明，能够有效防止腐败现象的发生，提高资源配置效率。政府采购的规范化和透明化不仅有利于保障公共资金的合理使用，还为社会力量提供了更多参与公共服务市场的机会。这种开放和竞争的环境促进了公共服务市场的发展和壮大，激发了社会力量的创新活力和服务能力。同时，规范化和透明化的政府采购也有助于提高公共服务的质量和效率。通过公开招标、竞争性谈判等方式，引入更多优质的服务供应商，提升了服务的专业水平和技术含量。同时，规范的采购流程和合同管理，可以提高项目管理效能，确保项目按时、按质完成，最大程度地满足公众需求。在水利建设领域，推进政府采购服务模式的发展，可以为水利项目提供新的融资渠道。通过引入开发性金融机构等社会资本，可以有效解决水利项目融资难题，促进项目的顺利实施。政府采购服务模式的推进还可以激发市场活力，提高投资效率，推动水利建设向市场化、专业化和社会化方向转型。

相比于PPP模式，开发性金融对借款主体的要求更为宽松。在PPP模式中，社会资本所占比重通常要超过50%。在政府购买服务模式下，并没有明确要求社会资本的比例。因此，水利投融资平台可以单独承接政府购买需求，并与水利管理部门签订政府购买服务协议。政府购买服务模式相对于PPP模式具有一定的灵活性和便利性。它不仅简化了合作方的选择流程，也减少了合作方之间的协商和沟通成本。此外，政府购买服务模式还可以更好地适应不同领域、不同项目的需求，因为并没有限制社会资本的比例，使得更多的机构和企业可以参与到公共服务的提供中来。水利投融资平台作为一种开发性金融机构，在政府购买服务模式下发挥着重要的作用。可以根据水利项目的具体需求，与水利管理部门达成协议，提供相关的公共服务，式可以促进水利项目的顺利实施，同时也提高了水利投融资平台的运营效益。需要注意的是，政府购买服务模式下的开发性金融需要遵守相关法规和政策要求。虽然对社会资本比例没有明确要求，但在具体合作中，仍然需要确保公平竞争、合理定价[8]。政府应加强对政府购买服务行为的监管，确保资源的有效配置，实现公共利益的最大化。

在政府购买服务模式下，水利项目需要先被纳入政府购买服务目录。一旦水利项目被纳入目录，政府便授权水利管理部门购买相应的服务。水利管理部门作为购买主体，需要按照相关要求，确定相应的水利投资建设公司作为实施主体。购买主体和实施主体之间需要签订政府购买服务协议，其中需要明确服务内容、服务标准、服务期限、服务价格等方面的具体内容。作为实施主体的水利投资建设公司需要向开发性金融机构融资，以筹集项目所需的资金。为了保障开发性金融机构的资金安全，水利投资建设公司需要将政府购买服务协议项下形成的全部权益和收益向开发性金融机构提供担保。这样可以有效降低开发性金融机构的风险，同时也有利于提高项目的融资能力和融资效率。

4 结束语

开发性金融支持水利基础设施建设政策是十分重要的政策举措。通过引入开发性金融机构，可以更好地解决水利项目融资难、融资贵的问题，提高水利基础设施建设的投资效益。在实践中需要政府、水利管理部门、水利投资建设公司和金融机构之间密切合作，制定出更加科学、合理的政策措施，严格遵守相关法规，确保项目的顺利实施，推动水利基础设施建设。

参考文献：

[1]魏晓雯.开发性金融精准发力 加大水利融资支持力度[N].中国水利报,2022-09-08(005).

[2].水利部国家开发银行关于加大开发性金融支持力度提升水安全保障能力的指导意见[J].中华人民共和国水利部公报,2022(02):34-36.

[3]左希.开发性金融助力重大水利工程建设[N]. 金融时报,2021-10-26(001).

[4]李红强,陈博,唐忠杰等.开发性金融支持水利建设新模式研究[J].中国水利,2016(06):5-9.

[5]崔智生,张扬,周芊叶等.开发性金融支持农村供水经验与对策[J].中国水利,2022(03):7-8.

[6]王挺,夏玉立,陈玮等.水利领域争取国家政策性开发性金融工具的浙江实践及思考[J].水利发展研究,2023,23(06):17-23.

[7]郝飞,黄力辉.金融活水推动水利基础设施项目建设提速[N].农村金融时报,2022-09-19(A01).

[8]石珊珊.用好金融“活水”撬动水利投资[N].中国水利报,2022-09-08(001).