防止耕地“非粮化” 守牢粮食安全底线

防止耕地“非粮化” 守牢粮食安全底线

生秀东

河南省社会科学院农村发展研究所 河南郑州 450002

[摘要] 2023年河南省委一号文件提出，坚决遏制“非农化”，有效防止“非粮化”。防止“非粮化”，保障粮食安全，要健全粮食生产支持保护体系，提高农民种粮积极性，积极发展家庭农场等新型农业经营主体和服务主体，重点发展面向小农户的农业生产性服务业，加快推进粮食全产业链发展，构建多元化食物供给体系。

[关键词]  粮食安全    耕地“非粮化”  粮食主产区

一、新型经营主体在生产上的非粮化倾向与粮食安全

家庭农场等新型经营主体进行粮食生产的目的是追求利润最大化，在市场竞争的压力下，会随着价格变动而调整种植结构。当前，随着工资成本和土地租金成本不断攀升，不但种粮的绝对效益不断下降，而且比较效益同步下降。河南的调查显示，种植蔬菜或水果、花卉苗木、大棚蔬菜的收益分别是种粮收益的3.9倍、5倍、9倍。因此，家庭农场种粮积极性相对下降，而发展经济作物和设施农业的积极性上升。规模化生产下的非粮化问题开始凸显，不利于粮食的稳定生产。

2021年，河南省家庭承包耕地流转土地面积3519.23万亩，其中用于粮食作物种植的面积2432.88万亩，占流转总面积比例为69.1%。即流转土地的“非粮化”率29.1%。另据中国社会科学院农村发展研究所课题组于2019年初对全国26个省（区、市）的275个村庄的调查结果显示，随着土地经营规模的扩大，用于粮食种植的耕地面积在农业经营主体总经营面积中的占比趋于下降。具体来说，农业经营规模分为五个组别：50—100亩、100—200亩、200—500亩、500—1000亩和1000亩以上，相应的农业经营主体用于粮食种植的耕地占比分别为89.82%、81.31%、67.98%、48.50%和29.43%（杜志雄、韩磊，2020）。粮食生产比较效益下降是耕地非粮化的根本原因，河南的调查显示，种植蔬菜或水果、花卉苗木、大棚蔬菜的收益分别是种粮收益的3.9倍、5倍、9倍。因此，农业新型经营主体种粮积极性相对下降，而发展经济作物和设施农业的积极性上升不利于粮食的稳定生产。

耕地非粮化的严重后果是，不仅降低了当前的粮食的产量，也会导致未来粮食的潜在产量下降。因为新型农业经营主体调整种植结构，生产其他农产品，就需要改变农业生产要素的投入结构。由于农业生产资料等投入要素具有资产专用性，其投资成本就属于沉没成本。因此，当再次转产开始种粮时，就需要支付包括沉没成本在内的“调整成本”，这时，只有当粮食市场价格上升到足以覆盖调整成本时，才能吸引农业经营主体重新进行粮食生产，粮食的产能才可能再次恢复到以前的水平。严格地说，粮食的潜在产能实际上是下降了，因为社会为此支付了更高的成本或价格。只有当社会的交易成本为零，因而也没有沉没成本时，耕地的非粮化趋向才不影响粮食的潜在产能，只影响现实产能。

二、有效防止耕地“非粮化”的对策建议

1.健全粮食生产支持保护体系，提高农民种粮积极性

坚持完善小麦最低收购价政策，适当提高稻谷、小麦最低收购价标准，稳定玉米、大豆生产者补贴和稻谷补贴政策，加大保险对粮食生产支持力度，让农民务农种粮不亏本、有钱挣。进一步激励新型农业经营主体发展优质专用粮食，增加经营收入。为提高粮食主产区粮食生产的积极性，加快健全主产区利益补偿机制。当前全主产区利益补偿机制的问题表现在两个方面，一是现有补偿是由中央财政承担的粮食奖补政策，奖补资金有限，没有解决产粮大省或大县“粮财倒挂”，二是各种现有粮食奖补政策尚未把粮食主产区的粮食调出量和销区的调入量作为重要依据。要加大对粮食主产区的转移支付力度，加大对粮食净调出省份的奖补力度，落实产粮大县奖励政策，让粮食主产区抓粮得实惠，调动地方政府重粮抓粮积极性。受益地区也应对粮食主产区进行补偿，平衡地区之间经济利益。同时减少高标准农田建设中地方配套资金比例，这既属于支持农业发展的绿箱政策，符合国际通行规则，也有利于减轻粮食主产区财政压力。

2.重点发展面向小农户的农业生产性服务业

突出抓好家庭农场和农民合作社等新型农业经营主体和服务主体培育，发展多种形式适度规模经营，重点发展面向小农户的农业生产性服务业。深入开展新型农业经营主体提升行动，实施家庭农场培育计划，加快农民专业合作社规范提升。新型农业经营主体当前正在起步成长阶段，投资数额大，经营风险大，需要加大资金政策扶持力度，另一方面，龙头企业承担了为农户提供社会化服务，建设农产品生产基地的社会义务，振兴了地方经济，这使它承担了较高的外部成本。因此各级财政部门要设立专门基金，不断加大资金投入力度。在财政支农资金安排分配上，向新型农业经营主体倾斜。优化财政支持政策，增强补贴政策的针对性实效性。对示范性农民合作社、家庭农场，重点采用以奖代补、先建后补、示范奖励的方式进行扶持，对生产性服务组织，重点采用购买服务、大型设备购置补贴等方式进行扶持。

小农户相对于家庭农场和种粮大户来说，仍然有小农户的优势，它的劳动力的机会成本是零，这是它的效率来源。而家庭农场和种粮大户的土地租金和劳动力工资成本相比则较高。2021年河南省土地流转面积占全省家庭承包耕地总面积的比例31.75%。也说明小农户为主体的农业生产格局并未发生实质性变化。如何在小农户为主体的条件下，实现小农户和现代农业发展有机衔接？近年的实践说明，需要重点发展面向小农户的农业生产性服务业。近年来，随着农业兼业化的发展和老人农业的出现，对农业社会化服务的市场需求空前旺盛，另一方面，各类新型农业服务主体纷纷涌现，推动了农业生产环节“外包”市场的发展，为老人农业提供代耕代种、土地托管等多种服务。这是兼业化条件下农业分工深化的表现，实现了小农户劳动力成本低的优势与新型农业服务主体先进技术装备优势的有机结合，对提高小农户种粮积极性、巩固粮食产能发挥了重要的作用，对构建现代农业经营体系的作用也日益突出。

3.加快推进粮食全产业链发展

一是发展壮大龙头企业， 带动粮食生产健康发展。鼓励家庭农场以专业合作社等形式与龙头企业合作，实行“龙头企业十以专业农户和家庭农场为主体的农民专业合作社”的联结方式。二是组建大型企业集团，发展粮食深加工。纵观世界各发达国家的食品业，都是有几个企业寡头所控制，行业集中度奇高。顺应市场规律，通过现有大型农业龙头企业进一步兼并联合，组建大型企业集团。三是开展“三链同构”行动。延伸整合产业链，促进农业生产、加工、物流、研发和服务相互融合，培育一批农业产业化联合体。打造提升价值链，鼓励农业龙头企业和农产品加工领军企业向优势产区和关键节点集聚，加快形成一批农产品加工优势产业集群。优化融合供应链，支持企业面向市场开发符合不同消费层次个性化、定制化产品，建立完善的市场供应链体系。

4.构建多元化食物供给体系

2023年河南省委一号文件提出，构建多元化食物供给体系。树立大食物观，积极开发各类非传统耕地资源，全方位、多途径开发食物资源，突破传统耕地稀缺的自然条件限制。

第一，加快发展现代畜牧业。培育千亿级生猪产业集群。实施肉牛奶牛产业发展行动计划，加快羊产业高质量发展，实施禽肉禽蛋提升工程，建设黄河滩区优质草业带。推进畜牧业转型升级和高质量发展。第二，发展现代设施农业。推进蔬菜规模化、标准化生产，加快发展蔬菜集约化育苗，在蔬菜大县建设一批工厂化育苗基地和生产示范园区。培育壮大食用菌产业，打造食用菌生产大县。积极发展设施渔业，发展林下种养。第三，加快发展特色产业。重点建设十大优势特色农业基地：优质专用小麦基地、优质花生基地、优质草畜基地、优质林果基地、优质蔬菜基地、优质花木基地、优质茶叶基地、优质食用菌基地、优质中药材基地、优质水产品基地。调整结构，提升品质，进一步做强国家级特色农产品优势区。

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