自然资源系统治理的创新模式探索

自然资源系统治理的创新模式探索

才仁旦珠

   青海省自然资源遥感中心    青海省西宁市   810000

摘要：我国国土面积广大，自然资源丰富，自然资源的系统治理工作也越来越受到重视。规划和自然资源空间数据治理是推进自然资源信息化建设、国土空间治理体系与业务数据治理能力现代化的基础与前提，是全面履行“两统一”职责、推进智慧城市发展和自然资源信息化管理与治理能力的重要基石。在自然资源信息化建设总体方案指导下，文章就自然资源系统治理的创新模式进行研究，以供参考。

关键词：自然资源；产权体系；适应性治理

引言

在实践中，自然资源管理体系仍然存在着所有权主体缺位、监管薄弱、多头治理等问题，而这些问题又进一步导致了资源环境治理过程中地方政府的委托代理风险，整体性治理、跨区域治理的协调成本升高、协作乏力等问题。因此，系统推进自然资源产权制度改革成为实践中的必然选择。

1土地节约集约利用评价

在土地节约集约利用评价方面，先后发布了《开发区土地节约集约利用评价标准》《开发区土地集约利用评价数据库标准》《建设用地节约集约利用评价标准》以及《高校土地节约集约利用评价标准》试行标准。这些标准在土地节约集约利用评价工作中发挥了重要作用，但都属于事后约束性标准，只能起到总体约束性或者是指导性作用。应加强对土地资源利用的源头控制，完善在建设项目设计、审批、供地、用地等各个环节的土地使用标准。

2资源整体性与分散治理的矛盾

一直以来，中国自然资源主要采取分散治理的方式。尽管有各类资源单行法规定各类资源利用与治理的具体实施细则，但尚未建立起统一的自然资源基本法。面对复杂的生态系统，同一国土空间的权利与义务可能同时受到多部法律调整，资源的产权确认也可能存在界限不清、主体虚置，导致资源利用与保护职能在资源所有者、经营者与行政主管部门等主体间存在重叠或真空。资源的整合与再开发面临多元产权主体诉求、资源负载的物理属性与社会属性等方面差异，以及相应的治理效率与公平难题。例如，研究发现中国海河流域的三北防护林工程加速了对地下水的开采，影响植被和土壤质量，导致修复工程的不可持续性。随着山水林田湖草沙生命共同体理念的发展，中国生态修复由国土空间分类整治向一体化保护修复转型。2018年，中国组建自然资源部，整合了分散的原国土资源、海洋、城乡规划以及各类自然资源管理职能。然而，这些要素之间并不是简单的线性联系，往往需要资金、技术、信息等的相互配套支持，而部分资源法律约定不清带来的管理层面的重叠与真空在短期内很难消除，部门间横向协调与纵向优化仍有待完善。如果忽视了自然资源整体性特征，仍延续不同资源间的分散治理，将会面临治理的重重困难。

3自然资源系统治理的创新模式

3.1资源系统的产权

山水林田湖草沙代表着不同的资源系统，在资源的物理、生态等属性上有着明显的差异，在空间上、行政区域上又可能存在着重叠。然而，其发展与改造均依存于一定的国土空间，国土空间是各类自然资源及其生产利用保护的重要载体。传统上，对自然资源的利用与治理，是围绕着资源系统特别是其共同载体——土地①的产权界定来实现的。土地产权的界定有以下优势：首先，土地产权相对明晰且边界清楚，由此便可以从法律角度界定相关主体对资源的责任与权利，从而对主体间关系产生明确的定位，避免产权方面的争议；其次，土地在一般情况下不会由于自然演化等因素而发生频繁变动，保障了资源系统产权的稳定性。故以土地为载体进行资源系统产权的界定可以满足自然资源治理的基本需要。当下中国自然资源初步形成了资源系统层面产权的明晰，为系统治理产权体系构建提供了基础，由此建立起的自然资源资产有偿使用制度也为生态产品价值实现提供了制度支撑。

3.2打通数据关联治理，实现空间图形信息融合

在所有数据摸查分析结果中，最重要的是数据实体关系图和数据流图。前者可全面展现整个自然资源部门的所有业务涉及的数据实体及其关系，后者则体现各类数据的逻辑流向和逻辑变换过程。数据关联治理包括横向的不同业务之间前后的关联，也包括纵向业务中信息的前后关联。在业务模型构建的基础上，先试点建设开发利用条线和保护修复条线的数据关联治理，再逐步铺开，最终通过统一技术标准、统一数据管理、统一数据关联，以“一码”为核心实现地块的全生命周期关联和演变过程管理。基于业务治理，围绕数据和应用展开治理，最终达到整个“山水林田湖草”全过程一体化数字化治理，进而形成全流程贯通、全信息集成、全环节监督和内外互联互通的协同治理工作模式。

3.3保障标准有效供给

（1）适应低碳绿色发展的需求，研究制定资源利用动态变化中碳排放和碳固存相关标准，助力我国双碳目标实施。（2）提高海洋资源、矿产资源开发保护水平，健全海洋牧场建设、红树林保护修复相关技术标准，推进海水淡化先进技术应用。（3）坚持以满足人民群众高品质生活为导向，在节约集约用地的基础上，制定城市综合防灾规划、公共卫生应急空间规划以及无障碍城市设计、站城一体化设计、老旧街巷整治改造、既有建筑绿色改造、城市绿地等标准，满足人民群众对美好生活的向往。（4）推动标准厂房、立体空间开发利用等成熟节地技术与节地模式向标准转化，促进先进技术和经验的推广示范和实施应用。（5）加快推进矿产资源“三率”指标、矿产资源节约集约利用水平调查评价等标准的制定，为矿产资源节约集约利用提供技术支撑。（6）完善绿色勘查和绿色矿山建设标准，助力绿色矿业持续健康发展。

3.4统筹兼顾、突出重点

精准落实草种和牧草种植地块，全力做好草种业发展用地保障。推动矿产资源合理有序开发，重点勘查锂、铜、锡、金、铌、钽等国家紧缺和新兴战略性矿产。夯实能源供应保障基础，加快推动煤层气等非常规油气资源勘查与开发利用。持续深化“两优”和“提标、提速、提效”专项行动，推动“三多三少三慢”和“慢、粗、虚”问题解决，全面提升行政审批服务效能。

3.5加强数据应用场景建设，挖掘数据价值

针对业务协同、闭环管理不到位等问题，充分利用数据治理后形成的“数据流”，打通自然资源“业务流”，建立数字图谱应用场景，实现数据融合和知识沉淀，为业务融合提供基础。一是宁资码应用场景。进一步梳理国土空间业务数据，开展应用场景建设，形成“一码管地”“一谱管事”的用途管制全周期数据管理方案，为业务数据价值挖掘、开放共享奠定基础。实现覆盖“山水林田湖草”自然资源要素的用途管制动态演变过程。探索用途管制业务的多种串联方式，深化政务服务改革创新。二是宁资谱应用场景。引入知识图谱技术，探索用途管制业务中不同管理维度的子谱构成，用于反映项目中审批、上会、发文关系的项目图谱;用于审批过程中管控规则关系的管控图谱等，实现业务和数据的谱系化展示、管理。应用场景的建设需统筹考虑与国土空间基础信息平台、一体化审批系统等的无缝集成，实现数据与业务的有效融合，为决策提供有力保障。

3.6自然资源产权体系创新与多元治理机制的组合

为更大尺度的自组织制度创新提供产权认可与保障。自然资源系统治理的产权体系将服务于整体性的资源治理，而这也需要不同层级、不同行政区划政府与职能部门间开展协调统筹与适应性治理。因此，应积极探索央地权力优化与多主体参与，打破要素分割的管理模式，探索数字治理、科技赋能、鼓励信息共享。推动政府治理模式实现跨部门、跨层级的职能优化与重构，推动碎片化行政向整体性政府转变。

结语

生态系统具有整体性、复杂性、不确定性等特征，自然资源系统治理需打破原有的要素分割、部门分割、地域分割的管理方式，形成要素耦合、部门整合、区域协作、统筹治理的模式。探索面向不同实践场景、基于自然资源社会、生态属性的适应性治理模式，以期推动建立弹性、灵活的治理体系，从而服务于差异化、适应性的系统资源治理实践需求。

参考文献

[1]谭荣.自然资源资产产权制度改革和体系建设思考.中国土地科学,2021,35(1):1-9.

[2]卢现祥,李慧.自然资源资产产权制度改革:理论依据、基本特征与制度效应.改革,2021,(2):14-28.

[3]张杨,杨洋,江平,等.山水林田湖草生命共同体的科学认知、路径及制度体系保障.自然资源学报,2022,37(11):3005-3018.