国际大都市低碳经验及对中国式现代化下城市能源转型路径启示

国际大都市低碳经验及对中国式现代化下城市能源转型路径启示

张姣

北京市社会科学院

摘要：作为工业化进程启动较早的城市，国际大都市伦敦在推动低碳城市发展发面既有“雾都”的深刻教训，也有痛定思痛后在低碳发展方面的丰富经验,注重发挥政府引领效能、倡导民众低碳生活、推广清洁能源、打造低碳建筑等，未来在城市低碳发展中，需要由政府主导转向多元协同、强化核心技术创新和产业带动效能、细化节能减排目标、加强刚性约束等，强化举措的创新和魄力。

关键词：伦敦 ；中国式现代化能源转型，低碳城市

建设低碳城市，促其实现碳达峰、碳中和，是全球生态环境治理、实现可持续发展的重要环节。为应对温室效应、能源危机能全球性问题，“低碳”“绿色”“宜居”逐渐成为各国推动城市发展过程中的共识和目标，也是“双碳”目标，实现中国式现代化的基本要求，相对于发达国家，中国城市工业化进程起步较晚、城市发展水平、能源利用效率相对落后，在对标国际大都市发展的同时，也面临着伦敦曾经经历的环境治理、低碳产业发展等问题，虽然，国际上尚无成熟而系统的碳中和经验可以照搬照抄，但其系统性及改革亮点均可以借鉴。

一、伦敦城市低碳治理的举措和经验

2003年，英国政府颁布第一份能源白皮书《我们能源的未来：创建低碳经济》，首次提出“低碳经济”概念，认为“低碳经济”即通过提高能源资源的利用率，开发和利用新能源和清洁能源，降低经济发展过程中的碳排放量，减少对生态环境的负面影响，实现经济和社会的绿色、可持续发展。伦敦作为英国首都，在发展低碳经济方面也处于引领者。回看伦敦建设低碳城市的发展历程，梳理其主要举措，可以看出其显著特征体现在实践低碳规划，倡导低碳生活、创新低碳技术、发展循环经济、创新低碳发展服务、管理与制度等方面[1]。

1、发挥政府引领效能。伦敦政府非常注重低碳发展政策规划以及发挥引领效能，2004年发布了《给清洁能源的绿灯：市长的能源战略》，初步设定降低碳排放和能源消耗的2050年目标；2007年伦敦市长利文斯顿发表了《今天行动，守候明天》，承诺2025年伦敦二氧化碳排放量较1990年将减少40%[2]；依据英国设定的2025年目标,伦敦计划将同期的碳排放总量（2007年至2025年）控制在6亿吨以内[3]。2017年伦敦市政厅颁布的《伦敦环境战略》进一步明确，争取到2050年实现近零排放或者零排放城市（即碳中和）的目标[4]；2021年颁布的《大伦敦规划2021》，将2050年实现零碳城市的目标融入城市发展愿景中，充分衔接了包括《伦敦环境战略》在内的其他市长战略，并提出了减缓气候变化、适应气候变化、发展循环经济等方面的具体政策措施。[5]

2、倡导民众低碳生活。这主要体现在交通和出行方面。一是鼓励低碳出行。2010年起，伦敦全面布局“电动车之都”，向市场上投放10万辆电动汽车，加大城市充电网络基础设施建设，启动“电源伦敦”计划，2012年至2013年底前建成电动汽车充电站1300余个。同时，鼓励市民出行使用节能型或新能源的交通工具。二是倡导公共交通。设计高集成和多模式的公共交通系统，全面实现地铁、市郊铁路和小汽车、路面巴士等交通工具的顺畅接驳。三是制度约束引导。制度引领鼓励，为了鼓励低碳出行，政府发布了《步行行动计划》《零死亡愿景行动计划》《自行车安全行动计划》等文件，完善自行车道、人行步道等基础设施建设，引导居民改变出行方式，采用自行车或步行出行；颁布刚性约束政策，如设立超低排放区、引进碳价格制度、征收二氧化碳税，依据碳排放水量向进入市中心的车辆征收费用，用以公交、地铁、自行车道的基础设施改善等。

3、推广清洁能源。英国非常注重可再生能源的使用，发展低碳及分散的能源供应。2010年，可再生能源在英国发电结构中的占比仅为7%。2019年，核能、太阳能、核能以及海底互联装置进口的能源，所生产的电量在英国全年电力生产总量的占比达到48.5%，首次超过化石能源。[6] 2020年12月14日，英国政府发布题为《推动零碳未来》的能源白皮书，指出：第一，英国清洁能源发电量需较当年增加4倍，才能实现碳中和的目标；第二，英国未来的零碳能源系统主要由风能和太阳能组成，但风能和太阳能均属间歇性可再生能源，需要包括核能在内的其他能源对其进行补充，以确保该系统的可靠性；第三，大幅提升电气化水平，将逐步淘汰煤电的日期从2025年提前到2024年，确保在本世纪30年代实现压倒性的脱碳电力系统；第四，开发涵盖绿色能源、电动热泵、氢能和区域供热等可选技术的低碳供暖系统，至本世纪30年代中期，实现新安装供暖系统均为低碳技术的目标；第五，推出氢能战略，投入总额达2.4亿英镑基金，力争到2030年将氢的产能提高到5GW。

4、打造低碳建筑。伦敦市将低碳建筑视为城市碳减排的重要环节。2015年，伦敦的碳排放量约76%来自于已建成建筑（家庭占比36%，工作场所占比40%）。2018年5月发布的《伦敦环境战略》中指出，2050年前将伦敦打造为建筑节能、交通清洁和能源清洁的零碳城市；更直接提出打造囊括零碳电力、太阳能板、屋顶绿化、智能家居、能源管家等技术的零碳之家的目标；2019年，伦敦与纽约、东京等19座超大城市共同签署《净零碳建筑宣言》，承诺将分别于2030年、2050年实现新建建筑和所有建筑的净零碳排放目标。2021年发布的《大伦敦规划2021》中则将建筑减排的措施进一步细化，提出“全生命周期碳评估原则”，要求评估建筑物在涵盖建造、使用、拆除、处置等环节在内的整个生命周期中所产生的碳排放，具体包含提取原材料、制造和运输建筑材料、建设和维护、修理和更换、拆除和处置最终材料等细节；要求新申请的规划项目必须准确计算建筑物全生命周期的碳排放量，评估建筑物对环境的碳影响，并说明减少碳排放量的措施办法。伦敦西南郊区的萨顿镇，是世界上第一个零二氧化碳排放社区——伦敦贝丁顿“零碳社区”所在地，也是英国最大的生态环保社区，利用废弃的火车站和建筑厂房，对钢材、玻璃等建材就地取材，在制造过程中减少了10%以上（约800吨）的二氧化碳排放量。

[7]

二、中国主要城市低碳发展面临的瓶颈与挑战

（二）当前国内大都市低碳发展面临的瓶颈和挑战

需要承认的是，从碳达峰到碳中和，发达国家一般经历30-60年的过渡期，中国在短时间之内达到目标，需要在承担减排义务的同时，大力创新替代能源和挖掘高效能的绿色产业发展，需要克服压力和困难。

1、能源结构中化石原料占比较高，未来能源消费结构调整依然是重中之重。“十三五”期间国内主要城市年度碳排放量增长依旧保持高位，从能源种类来看，虽然煤炭贡献占比逐年下降，但油品碳排放量却逐年上升，究其原因除工业外，主要体现在城市人口增加带来的生活、交通等领域的刚性需求。近些年来，航空业、道路运输等高能耗方式在行业内所占比重持续增加，市民小汽车持有量快速增长，带来的油品消耗持续增加。以汽车领域为例，城市汽车保有量基本上在百万辆以上，加之大型城市风能及太阳能大规模利用条件受限，也在一定程度上制约了清洁能源占比的上升空间。

2、低碳领域核心技术支撑不够，需要强化技术创新和产业带动效能。双碳目标的实现离不开低碳技术的支撑，尤其是在传统减排空间已近瓶颈的情况下。建筑、水泥、电力、钢铁、交通以及石油化工六大部门的62种关键技术和通用技术，中国未掌握的达43种[8]。近年来，除北上广深产业聚集效应外，中型城市的生态产业虽然取得显著成效，但在相关技术研发、产学研一体化方面距离全球、乃至国内先进水平还有一定差距。以西部城市，成都新能源为例，目前正大力推动氢能源开发利用，但氢能的推广涉及生产、储存、运输等诸多环节，如何加快技术研发，实现核心技术平价化和国产化、进一步健全氢能基础设施，降低氢能源使用成本，仍是当下需要迫切解决的关键问题[9]。在核心技术转化为产业方面，成都的新能源产业发展需要政策扶持，在人才、资金、技术方面，需要持续性依靠低碳产业发展的专项政策，需要更多的政策福利，另外，针对城乡一体化进程加快带来的新型环境污染，也需要在生态保护、农产品安全保障、水体土壤污染等方面推广更多的技术，保障生态安全。

3、产业结构需要调整升级。中国中大型城市工业内部高耗能产业能耗占比却居高不下，以燃料加工业、非金属矿物制品业、化学原料制造业等为主的产业能耗依旧是城市绿色发展的主要瓶颈，城市高耗能产业能源消费在工业能源消费总量中的占比在增加，诸如石油加工业，热力、电力生产供应业等迫切需要更新生产技术、管理模式。城市经济增长的结构性矛盾需要调整，对标国际大都市发展经验，产业结构需要完善，第三产业发展仍有很大空间，也依旧存在工业高耗能、高污染等问题。

三、伦敦经验对中国城市实现双碳和能源转型目标的启示

对比伦敦与中国北上广深等大型城市的低碳发展空间与实际，有一定相似性。其共同点在于对政府作用的依赖和政策导向的价值较为凸显，在政策规划制定、低碳理念倡导方面发挥政府引领作用，鼓励城市推广清洁能源运用、细化绿色城市建设的方方面面；不同点在于，伦敦是发达国家的首都和国际大都市，其碳中和、碳达峰政策是在其高度工业化之后，针对“城市病”痛定思痛后推行的改革，其低碳城市建设属后工业化的低碳发展，而中国是发展中国家，城市要探索的是一条工业化过程中的低碳发展模式，必须兼顾经济发展、不能以牺牲经济发展为代价。目前，结合“十四五”期间规划，在进一步推动低碳城市发展，实现碳中和，伦敦经验还有不少值得借鉴。

一是多措并举，低碳体系建设由政府主导转向多元协同。目前的中国城市低碳城市发展中，主要是通过政府主导“自上而下”推动，政府作为规划制定者，制度推动者发挥核心作用，民众的积极性通过“碳惠天府”的实施得到一定鼓舞，但民众、企业参与度与伦敦等城市相比还有一定差距。在接下来的发展中，应通过相应的政策制定和制度倾斜，进一步刺激民众、企业、科研机构的积极性，营造全民参与的低碳发展氛围。

二是科学规划，细化分解节能减排目标。总结伦敦经验，不难发现在制定规划目标、实施措施方面精细化程度相对较高。十三届全国人大四次会议明确提出2030年碳达峰以来，国家全力推动，今年的政府工作报告再次指出，有序推进碳达峰碳中和工作，应坚持先立后破、通盘谋划，推进能源低碳转型[10]。应该说，2030年实现碳达峰对中国的挑战和压力是存在的，作为低碳城市发展相对领先的城市，大型城市理应做出表率，提前达峰，展现“大城市担当”。

三是完善法规标准，在制度引领的基础上加强刚性约束。以伦敦为例，其低碳城市建设规划、主要措施、参与程序、评价标准等都有相应的标准规范，并且通过征收二氧化碳税、建筑“全生命周期碳评估原则”等制度规定对相关行为主体进行约束和激励，调节各行动主体间责任、权利、义务之间的关系，全面发挥法律约束性和政策应变性，建立覆盖面广的监督体系，增强企业民众对低碳行业的投资信心。迫切需要充分借鉴国外成功经验，建立健全城市低碳制度框架体系。

四是推动技术引进攻关，为低碳建设注入科技引擎。

伦敦在低碳发展方面非常注重技术创新，与之相比，国内在新能源发展利用、低碳节能技术方面相对滞后。在传统节能减排空间已近瓶颈的情况下，迫切需要加强制度引领与科研攻关，为推动碳达峰、碳中和提供技术引擎。以公园城市示范区为统领，推动新兴技术项目落地；鼓励技术研发，避免“产、学、研”脱节，鼓励企业、院校、科研机构等开展相关技术研发，扶持高新技术产业、现代服务业等相关产业发展，注重对低碳绿色产业和资源深加工产业的支持，鼓励其通过高新技术延伸产业链，在推动低碳发展的同时，兼顾经济增长与社会发展。

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[1] 吴向鹏. 国际低碳城市发展实践及启示[J].开发研究,2019(5).p44-52.

[2] 钟良,杨明坤,胡紫月,王红梅.国际先锋城市低碳发展规划与经验借鉴[J].中国工程咨询,2019(05),p52-55.

[3] 胡剑波,任亚运.国外低碳城市发展实践及其启示[J].贵州社会科学,2016(04),p127-133.

[4] LondonEnvironmentStrategy,Greater London Authority, 2017(08),p1-401.

[5] The London Plan,Greater London Authority, 2021(03), p1-526.

[6] 英国2019年可再生能源发电量占比首超化石能源，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1654585644452091100&wfr=spider&for=pc

[7] 话说世界系列：绿色标杆∣伦敦贝丁顿“零碳社区”，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1709108975245300548&wfr=spider&for=pc

[8] 贾晋. 中国低碳技术发展的瓶颈与突围[N]. 成都日报,2021-12-08(006).

[9] 徐硕,余碧莹. 中国氢能技术发展现状与未来展望[J]. 北京理工大学学报（社会科学版）,2021(6).p1-12.

[10] 李克强谈碳达峰碳中和：坚持先立后破 通盘谋划,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1726434967683217306&wfr=spider&for=pc