重大气象灾害应急联动机制优化研究

重大气象灾害应急联动机制优化研究

徐丽娅[2]  段彭2  杜燕妮3

（2.中国气象局气象干部培训学院湖北分院，湖北，武汉，430074；3.潜江市气象局，湖北，潜江，433199）

摘 要：涿州暴雨、“7.20”郑州暴雨等重大气象灾害应对的经验教训均表明，气象灾害应急联动是气象灾害应急管理体系建设的重要环节之一。论文立足于湖北省相关气象部门的实地调研，总结了当前我国气象灾害应急联动在联动机构、联动决策指挥、联动信息传递、联动的社会参与等4个方面面临的困境，并有针对性的提出优化重大气象灾害应急联动机制的对策建议。

关键词：气象灾害；应急联动；决策指挥；社会参与；机制优化

1引言

我国是受气象灾害事件影响最严重的国家之一。近年来，气象灾害事件以及极端天气原因而引发的灾害事件频发，不仅对于我国的社会发展以及人民生命财产安全造成了巨大的损失，而且也在持续考验着我们面对重大自然灾害事件时的反应以及应对能力。

围绕应急联动这一研究主题，学界进行了较为深入且富有成果的研究。张勤和艾小燕提出政府是应急联动研究的主体，要构建以政府为主导、社会协同的应急联动机制[1]。鲁贝等提出要构建应急管理决策体制，首先要强化领导者危机意识和应急理念，形成以应急管理领导为主的统一高效的应急管理决策指挥中心[2]。王永民和郑姗姗提出提高地方政府防范化解重大安全风险能力是夯实社会稳定和国家安全的坚实基础[3]。顾晓丽等提出气象灾害服务能力受诸多政府以及联防部门部署能力的影响，具有很大的不稳定性[4]。陶振提出要构建政府部门应急联动长效机制必须在宏观、中观以及微观三个层面分别加强顶层设计、健全法律保障，优化应急联动机制和夯实社会基础[5]。原方方提出增强各级领导干部的风险意识和应急处理能力，打通各部门协作渠道、完善三级联动模式，开展应急预案评估修订工作、强化预警和响应一体化管理[6]。

在应急管理协同联动过程中，预警信息的传递对于应对突发性的灾害事件以及危害性大、持续时间长的自然灾害事件有着重要的作用，它的及时分享关乎事件能否及时有效地解决。张萍提出气象灾害数据互联共享是精准预测预警、及时防灾减灾的重要环节[7]。杨春竹指出将预警预报信息以最快的速度向公众尤其是向基层传播，对于公众提前做好防范应对工作有重要意义[8]。李明华等学者以惠州市应对超历史极端特大暴雨洪涝灾害气象服务的主要做法提出要建立省市县三级气象部门上下联动协调一致、地方政府部门应急联动高效并联合发布防御信息、利用自由和社会渠道广泛发布气象灾害信息的重大气象灾害服务机制[9]。谈玲提出应对区域气象灾害多平台预警体系建设的过程中要求多平台联合预警体系具有全面性、兼容性、先进性，以期能够应对我国不同区域以及不同环境所带来的各种问题[10]。

简言之，当前学界针对应急管理联动的研究成果较为丰富。但总体而言，相关研究侧重于对一般突发事件的应急联动机制的分析，缺少针对具体灾害类型尤其是气象灾害的研究。

2018年应急管理部的建成，是我国应急管理事业发展的重要里程碑。围绕“一案三制”的应急体系在取得巨大成效的同时，以郑州“7.20”暴雨事件为代表的气象灾害事件应对的经验教训也给我们敲响了警钟，我国重大气象灾害应急联动机制建设还存在诸多不足。基于此，论文立足于湖北省气象部门应急联动机制建设的经验和做法，结合近年来我国发生的部分重大气象灾害事件案例，系统分析和总结我国气象灾害应急联动机制存在的问题及原因，并探寻其优化方法，以提升我国气象灾害应急联动的效率，完善我国应急体系。

2重大气象灾害应急联动存在的问题

    湖北省位于我国中部地区，在气象灾害应急联动机制建设方面与其他省市具有普遍共性和代表性。基于文献的查阅，结合对湖北省气象局以及其市、县局的访谈调研，可以发现，当前气象灾害应急联动机制建设方面主要在联动机构、联动决策指挥、联动信息传递、联动的社会参与等4个方面存在一些问题。

2.1气象灾害应急联动机构协调一致性难以得到保证

气象灾害在性质划分上属于自然灾害，以湖北省为例，根据“三定”方案，气象灾害的应急管理由各级气象局来牵头组织实施。在实践中，通常由各级气象局牵头组织气象灾害应急指挥部，指挥部成员单位既有相关政府职能部门，也有企事业单位，甚至诸如红十字会等社会组织。气象灾害应急指挥部成员单位构成极为庞杂，且不同成员单位在指挥部内的职责任务各不相同，存在“配合”、“协调”、“联动”等多种相互联动关系。根据不同的联动关系，各成员单位存在一定程度的部门本位思想，联动默契度难以得到保证。一旦出现重大气象灾害事件，各部门机构间的合作协调效率较为低下，通常需要花费大量的人力和精力来进行部门协调，大大削弱部门机构间协调配合的合力。此外，跨部门跨区域的应急联动也存在巨大障碍。以东方之星沉船事件为例，在应急联动过程中，由于事发地处于湘鄂两省交界之处，除了常规的湖北省各级政府及政府职能部门内部的协调联动之外，还存在与湖南省海事部门、武警消防部门的协调联动。从事发后多方进行沟通的持续时间长度即可看出，部门联动尤其是跨部门联动的协调还存在巨大的困难。

我国目前已经出台了《气象法》以及《气象灾害防御条例》《关于进一步加强气象灾害防御工作的意见》《关于加强气象灾害监测预警及信息发布工作的意见》等法律法规，但其中对于气象灾害应急联动方面的规范都缺乏明确的表示。2022年8月，湖北省人民政府办公厅修订印发新版《湖北省气象灾害应急预案》（以下简称“预案”），这是自2012年出台第一版应急预案之后进行的首次修订。随后，湖北省各市、县根据预案也对各地方气象灾害应急预案进行了修订，明确了气象灾害应急指挥部的成员单位和启动不同气象灾害应急响应时各成员单位的职责分工。部分成员单位根据《气象灾害应急预案》中规定的任务制定了本部门的相应预案，但在具体实施过程中，由于部分预案的可执行性比较低，各成员单位的相应负责人对各种不同气象灾害应急响应启动时应该如何快速处置还难以做到了然于心。指挥联动容易各自为政，无法发挥各组织机构的最大合力。

2.2气象灾害应急联动的决策指挥效率不高

应急联动决策指挥效率不高主要体现在两个方面。一是，大多数地区尤其是县级没有设立单独的气象灾害应急指挥平台。首先，气象灾害应急指挥部办公室一般设立在当地气象局，指挥长由分管副市长担任。多数气象局没有设立气象灾害应急指挥平台，在发生重大气象灾害时，各成员单位传递信息主要依赖电话、短信等，信息共建共享还有较大提升空间。以暴雨灾害为例，2023年汛期，湖北的多次暴雨尤其是大暴雨和特大暴雨过程，都呈现出夜雨明显的特点。当气象部门发布气象灾害预警信号，在夜间进行电话叫应的效率相对比较低。其次，应急决策指挥机构所掌握的应急资源相对分散。如针对气象灾害，除了应急管理部门掌握一定数量的应急物资外，相当多的应急物资由发改委下的物资储备部门储备，同时在其他相关部门也掌握一定数量的应急物资，这种分散的物资储备模式导致气象灾害应急指挥部在进行决策指挥时面临极大的选择困境。

二是，现有应急决策指挥的机制体制制约应急联动的决策指挥效率。应急决策指挥需要在非常严苛的时间、信息、资源的约束条件下实施，多数时候呈现出临机决策的特征。但是，在传统的科层制结构下，逐级上报、集中讨论、资源整合都与时间、信息、资源约束相矛盾，影响临机决策的效率。从“7.20”郑州特大暴雨来看，应急管理体系和能力薄弱，预警与响应联动机制不健全等问题突出。对极端气象灾害风险认识严重不足，再加上因灾死亡和失踪人数的迟报和瞒报，使得决策部门难以快速高效的应急响应决策，严重耽误了应急救援。

导致上述问题的原因之一在于我国的应急管理相关研究起步较晚，应急管理专业才刚刚起步，专业的应急管理人才培养尚未系统化，这导致大量的应急管理部门的工作人员都是从其他专业领域划转过来，在实践中应急管理的水平和能力发挥得较为有限。

2.3气象灾害应急联动信息传递效率不高

高效的应急联动建立在准确、及时、充分的信息基础之上。在当前的应急联动机制下，应急联动部门庞杂，不同部门的信息来源渠道各不相同，而且无法做到信息口径一致，信息的准确性、及时性难以得到保证。同时，不同部门对于信息的重视程度也不尽相同，各部门无法根据相关信息进行有效联动。如，在郑州“7.20”暴雨事件中，尽管气象部门已经提前发布了6次暴雨红色预警，但相关政府及职能部门仍然没有作出有效的应急联动响应，最后导致极其惨烈的损失。

出现气象灾害应急联动信息传递效率不高的原因之一在于现有的应急信息管理在流程上是以逐级上报为主，这导致信息传递较慢，无法实现及时有效的指挥部署。同时，在信息的上传下达过程中，信息传递的准确性和充分性也会因为各种因素而受到影响，如信息传递过程的不同部门的配合娴熟度、默契度。信息传递中部门配合度和默契度不高，容易影响信息传递速度慢，也容易导致信息传递失真。这会在一定程度上影响决策的部署和实施，进而影响气象灾害处理的时机以及速度。

2.4气象灾害应急联动中社会力量的参与不够充分

政府及相关职能部门理所当然是应急联动最重要的主体。但也应认识到社会力量也是应急联动的重要参与方。社会力量参与应急联动能够大大减少政府实施应急管理的压力。这一点在各级各类应急预案中也有体现——在各类气象灾害应急预案中，对于企事业单位和社会组织参与应急响应的职责任务都有相关规定。但在实践中，社会力量参与应急联动没有得到很好的落实，在应对各类气象灾害事件中，很少看到社会力量的身影，更多的是政府及相关职能部门的单打独斗。当前缺乏有效的政策法规和管理机制来保障和支持社会力量参与应急联动，对于社会力量在应急联动中的法律地位、权利、义务等都缺少明确规定。

导致应急联动中社会参与不够充分的原因之一在于在相当长的时间内无论社会还是政府都存在着一种思维定势，认为政府是应急管理的当然、唯一主体。这种思维定势一方面是因为突发事件应急救援等活动属于公共事务，一方面也是由于传统意识里突发事件应急救援资源主要由政府公共部门储备，社会力量难以参与。但现实中社会上所存储的应急救援资源数量更加庞大，种类更加齐全。社会力量参与应急联动的主要问题是社会力量应该以何种形式参与应急联动，在多大程度上参与联动，以及在参与联动中的制度保障如何确定。

3我国重大气象灾害应急联动机制优化设计

自然灾害防治关系国计民生，要建立高效科学的自然灾害防治体系，提高全社会自然灾害防治能力，为保护人民群众生命财产安全和国家安全提供有力保障。对此，要构建以政府为主导，各职能部门以及社会力量积极参与，社会民众普遍响应的重大气象灾害应急联动机制。其中，需要：1）坚持以人民为中心的发展思想。以人民群众的切身利益为出发点，坚持“人民至上、生命至上”，最大程度上减轻气象灾害对人民群众的伤害，将损失降到最低点，保护人民群众远离灾害。2）坚持事前预防、科学应对。积极构建准确及时的事前灾害预警平台，以预防为主，防灾抗灾救灾相结合，利用高科技技术化手段，提升气象灾害的预防能力以及监测能力，构建应对气象灾害危机的第一道防线，及时观测、及时研判、及时处理。3）坚守法律规范、部门间积极协调。按照法律法规所规定的职责完成相应的工作，协调配合各部门完成应急联动的目标，各部门间构建良好的沟通机制，实现信息资源的全面共享，实现气象灾害应急管理联动机制的有序运转。对此，提出如下对策建议：

3.1理顺部门职责，健全应急联动机构

应急联动机构首先需要实现部门机构的完善配备，要因事设职，保障应急管理机构的持续运作，不能出现事后闲置的情况。尤其是在气象灾害应急联动机制完善过程中，应急联动机构应置于党领导之下，在各职能部门以及属地内建立健全机构设置，理顺各部门间的职责，明确各部门的职能范围，积极沟通，保障应急管理联动机制高效协调的运作。

3.2强化部门合作，大力引进专业人才

在气象灾害应急联动能力建设中，要不断地加强部门间的合作，以协议或制度的形式固定部门合作模式；面对应急指挥人员自身水平参差不齐以及应急指挥机构专业化水平不足的问题，加强府校沟通，充分阐释应急管理部门的专业技术人员的业务需求，优化高校应急管理及相关专业的人才方案，提升应急管理人才培养的针对性；充分利用高校的智力优势，联合政府和高校开展应急联动的相关培训，提升应急联动工作人员的业务素质；加强府校合作，充分利用高校的人力资源和科研优势，开展联合科技攻关，解决应急联动中存在关键的问题。

3.3加强信息化手段运用，拓展信息传播渠道

建立规范的信息沟通机制，在应急联动中，政府及职能部门应当摒弃各自为政、把信息看成是权威的象征以及自有资源不愿分享的传统思想，加强组织间的往来沟通，增加彼此信任。同时，应该积极引进最先进的信息技术到应急联动系统里面来。信息传递的及时与否，关系到能否及时地采取相应的应对措施。现代化的网络信息技术手段则为此提供了便利。

3.4加强政府与社会力量合作、构建社会参与的良好风尚

社会力量凭借其灵活机动性、技能丰富性、动员社会性等优势，可以有效弥补政府应急管理体系的不足和盲点。社会力量参与气象灾害应急联动，可以充分发挥社会力量的优势，分担政府作为单一负责主体的重担，减轻政府部门的投入，更加快速高效地解决危机事件。对此，要完善好政府主导、部门联动、社会参与的应急联动机制。在气象灾害应急联动建设方面，应当通过政策倾斜来积极引导社会力量参与到应急联动，培育良好的社会风尚，形成社会力量不断参与的优良传统。同时，也要建立规范的竞争机制，促进社会力量参与气象灾害应急联动的良性发展。

参考文献：

[1]张勤,艾小燕.志愿服务在重大突发事件中的应急联动新探索[J].中国行政管理,2020,No.424(10):147-152.

[2]鲁贝,吕朋朋,伍曦等.3S理论下公立医院应对重大突发公共卫生事件策略研究[J].中国医院,2023,27(03):19-21.

[3]王永明,郑姗姗.地方政府应急管理效能提升的多重困境与优化路径——基于“河南郑州‘7·20’特大暴雨灾害”的案例分析[J].管理世界,2023,39(03):83-96.

[4]顾小丽,钱燕珍,周伟军等.台风“利奇马”灾害风险及气象服务效益评估[J].热带气象学报,2022,38(01):35-42.

[5]陶振.跨域公共危机治理中的府际联动:结构、类型与优化[J].广西社会科学,2020,No.301(07):60-68.

[6]原方方,杨媛媛.河南省气象灾害预警机制建设及运行优化研究[J].河南财政税务高等专科学校学报,2022,36(03):62-65.

[7]张萍.气象灾害数据互联共享的国外经验及其启示[J].农村经济与科技,2021,32(21):15-18.

[8]杨春竹.气象新闻传播效果及媒体联动机制研究[J].媒体融合新观察,2020,No.199(01):84-87.

[9]李明华,林杰荣,甘泉等.惠州市应对超历史特大暴雨灾害气象服务的实践与思考[J].广东气象,2019,41(01):31-34+39.

谈玲.应对区域气象灾害的多平台气象预警体系研究[J].信息技术,2014(07):78-80.

[1] 基金项目：国家社会科学基金一般项目“基于模块化设计的突发事件应急指挥效能提升策略研究”（项目编号：19BGL242）阶段性成果；湖北省气象局软科学研究项目“大应急理念下重大气象灾害应急联动机制研究”（项目编号：2022HBR011）

[2] 第一作者：徐丽娅（1985.02—）,女，汉，河北唐山，大学本科,高级工程师,科长,研究方向：气象灾害应急管理。电子邮件：wmccp@163.com，手机号：13986027704。

  通信作者：段彭（1993.11-），男，土家，湖北恩施，硕士研究生，助理工程师，研究方向：公共管理。电子邮件：278023727@qq.com，手机号：13477213419。