关于国土空间规划中城乡建设用地统筹的思考

关于国土空间规划中城乡建设用地统筹的思考

叶思思

温州设计集团有限公司  浙江省温州市  325000

摘要：当前，我国土地城镇化与人口城镇化不匹配，出现了城乡建设用地总量持续增长、城镇与乡村的人均建设用地指标双“超标”、城镇与乡村建设用地增减速不协调等问题。这由于我国城镇化过程中以外出农业人口为主体的流动人口在城镇和乡村同时被赋予建设用地、乡村规划大多沿袭城市规划的增量模式、城乡规划控制重城镇轻乡村等原因。其本质源于城镇和乡村人民的收入水平、生活品质存在较大的差异，人民被动“两栖”于城镇和乡村。未来，在国土空间规划中，需强化城镇与乡村的整体联动，进一步深化城乡统筹思维；需关注城镇化过程中城乡指标的跨行政区流动，进一步完善人均建设用地指标要求；需强化乡村建设用地管控，进一步优化“三区三线”划定思路。

关键词：国土空间规划；城乡统筹；城乡建设用地

引言

在城乡规划方面，理论上，随着城镇化率的不断提高，大量的乡村人口转化为城镇人口，与之对应的人均占地较大的乡村建设用地理应向人均占地较小的城镇建设用地转化，全国城乡建设用地总量应该逐步减少。然而，当前全国城镇、乡村以及城乡建设用地总量均持续增长，乡村建设用地向城镇建设用地转化的过程滞后于人口的城镇化过程。从规划的角度来看，表面上这一问题可能是城镇发展过快、城镇规划控制不足导致，本质上其实是对乡村规划控制不足，城镇与乡村规划缺乏联动造成。因此，未来的规划应更加关注并重视城镇化过程中乡村建设用地向城镇建设用地的转化。

1.国土空间规划中城乡建设用地统筹问题原因探析

1.1乡村规划沿袭城市规划的增量模式

城镇和乡村拥有和而不同的系统组成，规划既应强调它们的统一性，也应关注它们的差异性。一方面，城镇和乡村都是承载居民生活的空间，理论上，城乡之间本应相互联系、相互依赖，规划应该把城镇和乡村作为一个整体统筹考虑，但以往“就城市论城市、就乡村论乡村”的城乡二元规划体系，没有把城镇和乡村作为一个整体来关注，规划缺乏城镇和乡村的协调联动。另一方面，受发展要素和动力机制的影响，城镇和乡村拥有各自的特点，不能简单等同视之。其一，城镇和乡村发展的核心要素不同。城镇是第二、三产业的主要载体，通过优化城镇布局结构和形态可以极大地促进产业发展，从而推动城镇的快速发展；然而，乡村发展的核心要素是土地资源，乡村的产业发展主要依附在居民点以外的非建设用地，居民点主要是农民的生活空间，并非产业的主要载体。其次，城镇和乡村发展的动力机制不同。城镇发展主要依靠自身强大的规模效应和聚集效应，但对乡村而言，乡村发展主要在于提高农业科技化和机械化水平。

党的十九大提出乡村振兴战略，以此来解决城乡发展不平衡、乡村发展不充分的问题，但乡村振兴的本质绝不是沿袭城市规划的增量模式，而是强调通过价值认知、布局优化、产业振兴、生态宜居和乡村治理方法和路径消除贫富差距，改善民生，促进城乡融合。城镇和乡村是一个共同体，要实现乡村振兴，就必须转变类似以往城市增量为主的发展模式，重视乡村的多元价值。乡村不仅是农民生活的聚居地，还具有生态功能、文化功能、经济功能、社会功能等，乡村规划应充分挖掘乡村的空间基因，探讨适合乡村自身的规划模式，提升乡村的活力，从而实现乡村振兴。

1.2城乡规划控制重城镇轻乡村

从城乡规划控制的方法来看，城市规划拥有众多开发边界控制方法，但乡村规划却缺少开发边界的控制。我国城市规划早期借鉴“绿带”方法来限制城镇空间无序蔓延，后续通过划定“规划区”、“城市增长边界”等，以限制城镇建设用地规模。以往规划中的边界控制方法主要对城镇建设用地进行管控，未能将乡村建设用地纳入管控范围。而且，我国乡村规划起步较晚、规划编制体系相对不够完善，这加剧了乡村规划控制方法缺失的问题。从城乡规划控制的管控难度来看，因为城镇比乡村拥有更完善的土地管理制度，所以乡村建设用地的管控难度一定程度上要高于城镇，这也加剧了乡村规划控制的难度。从城乡规划控制的效果来看，经过近些年的研究和实践，城镇规划控制取得了一定成效，而乡村规划控制相对滞后，总之，由于以往城乡规划的控制重城镇轻乡村，导致乡村规划控制不足。

2.国土空间规划中对城乡建设用地统筹的相关思考

2.1深化城乡统筹思维

具体而言，在国土空间规划中，需要进一步深化城乡统筹思维，强化城镇与乡村的整体性与时序性。一方面，国土空间规划需要秉持城乡整体观。城乡整体观就是注重城乡空间的完整性，在充分认识到乡村地区的重要性的同时，重新认识和合理界定城乡空间，淡化城乡行政界限；改变过去城乡分离的规划思维，注重城乡之间规划的整体性与指标的联动性。另一方面，国土空间规划需要秉持城乡时序观。城乡时序观就是秉持城乡动态规划思维，用发展的眼光看待城镇和乡村。城镇与乡村作为时时刻刻进行信息交流以及资源转换的两种不同类型生活空间，城乡建设用地统筹并非一朝一夕能够完成，需要摒弃传统的“蓝图”思维，重视城乡的发展过程，推动城镇建设用地和乡村建设用地之间的良性流转。此外，国土空间规划还要注重城乡整体三生空间的时序变化关系，需要强调城乡建设用地统筹与生态空间、农业空间的联动性，用分期分阶段的动态发展思维协调城乡整体三生空间，以此实现国土空间整体的优化。

2.2完善建设用地指标

国土空间规划注重全域资源要素的管控和统筹，还需要进一步关注城乡人口与建设用地指标的跨区域流动问题。城镇化过程中人口的流动不局限于行政边界，在全国范围内自由流动，但是建设用地并不能随人口的流动而流动，这就导致上述以外出农业人口为主体的流动人口在城镇和乡村同时被赋予建设用地，城乡建设用地总量不断增长的问题。近年来，国家有关部门关注了此问题，并出台了相关政策。未来，城乡建设用地指标跨区域流动应注重人和产业的发展需求，真正实现人口城镇化与土地城镇化相匹配。因此，国土空间规划需要进一步关注城镇化过程中城乡指标的跨行政区流动和与之存在的问题。

2.3优化管控技术方法

在国土空间规划中，解决城乡建设用地控制不足的问题须在汲取传统规划管控技术方法经验与教训的基础上，关注城镇、乡村建设用地指标的流动过程，采用“人地对应”相协调的集约式规划方法，优化“三区三线”管控技术。一方面，加强规划管控技术方法的整体性。管控主体不只是城镇，而是城镇、乡村的统一体，将乡村纳入管控范围，划定城乡建设用地管控边界线，统一、同步管控。另一方面，加强规划管控技术的动态性。规划管控技术应淡化时间界限，通过分期、分阶段调整三生空间管控范围和规划协调城与乡的联动变化关系。同时，规划管控技术在城乡建设用地中也要预留弹性空间，可通过“预留用地不定性”、“预留指标不落地”等方法保证城乡建设用地的底线指标。

结语

当前我国存在土地城镇化与人口城镇化不匹配、城镇与乡村建设用地规划控制不足的问题，其本质源于城镇和乡村人民的收入水平、生活品质存在较大差异，人民被动“两栖”于城镇和乡村。解决问题的关键便在于提升乡村的收入水平，改善乡村的生活品质，使生活在乡村的人民能同等享受城镇般的生活品质。城镇与乡村都存在符合自身发展规律的空间代码与秩序，城乡统筹就是要遵循城乡发展的各自内在秩序，使城乡达到同等的生活品质，以便人民自由选择定居在城镇或乡村。诚然，城乡建设用地控制不足的问题不仅仅是城乡统筹的问题，还需从户籍制度、城乡土地政策等多方面进行更为深入地研究和探讨。

参考文献：

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