乡村振兴战略下的实用性村庄规划思考——以常州市儒林镇湖头村为例

乡村振兴战略下的实用性村庄规划思考——以常州市儒林镇湖头村为例

丁叶

常州市金坛区儒林镇综合保障中心 江苏，常州 213000

摘要：“多规合一”实用性村庄规划是国土空间规划“五级三类”规划体系的重要组成部分，合理、有序地推进村庄规划编制工作对实施乡村振兴战略，促进城乡融合发展具有重要意义。为解决“多规合一”实用性村庄规划编制相关问题，本文从“多规合一”和实用性两方面对其内涵进行了分析，围绕村庄发展面临的问题，以常州市儒林镇湖头村实用性村庄规划编制为例，提出了“多规合一”实用性村庄规划的策略路径，以期为相关规划编制提供参考。

关键词：乡村振兴；国土空间规划；实用性村庄规划；策略路径

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(简称《若干意见》)建立了“五级三类”的国土空间规划体系，明确了“多规合一”实用性村庄规划的法定地位及编审流程。《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》(自然资办发[2019]35号)进一步明确提出：“村庄规划是法定规划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。”[1]因此，“多规合一”实用性村庄规划对于整体谋划新时代国土空间开发保护格局，促进国家治理体系和治理能力现代化，加快建立系统完善的生态文明制度体系，实施乡村振兴战略，促进城乡融合发展具有十分重要的意义。

1研究背景及目的

1.1  乡村振兴战略背景下的“多规合一”的实用性村庄规划需要新的思路和方法

2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》发布，2019年自然资源部发布《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，要求在战略部署安排下全面做好“多规合一”实用性村庄规划，发挥规划在国家发展建设体系中的基础性作用，为乡村振兴战略落地实施提供可靠技术保障。

“多规合一”的实用性村庄规划的编制，体现着新时代的特征，它作为国土空间规划体系中的最底部基石，对于完成“三区三线”的落地实施，协调用地供需矛盾，解决村庄建设中的实际问题有重要作用。最终村庄规划数据库也将纳入全国统一的国土空间规划“一张底图”信息平台，实行严格数据信息化管理及国土空间用途管制。

在国家乡村振兴战略背景下，在国土空间规划体系推进过程中，实用性村庄规划的编制制度和实施方法仍有很大的改进空间。考虑到每个村庄都有其独特的规划要素，基础设施和环境的改善需求不尽相同，整个乡村地区多样化特征明显，如何科学适度有序地进行国土空间用途布局是未来乡村地区发展的重点[2]。

1.2  “多规合一”实用性村庄规划的内涵

1.2.1  何为“多规合一”

所谓“多规”，顾名思义就是国土空间规划体系建立之前，存在多种不同类型的村庄规划。“多”表现在3个方面：①规划组织编制部门及管理主体多[3]，主要包括规划住建、国土、发改及农业农村等部门。规划部门组织编制的重点包括村庄空间布局、发展建设和环境整治等内容，偏重于对空间和建设的部署安排；国土部门组织编制的重点包括村域土地开发利用、治理和保护等内容，偏重土地用途管制；发改及农业农村部门组织编制的重点是社会经济活动及产业发展引导的安排和部署；此外还有其他生态环境、文旅等部门组织编制的偏重于该部门职能的相关规划。②规划类型多。包括规划住建部门组织编制的宏观层面的县域及镇域村庄布局规划、微观层面的村庄建设规划、村庄环境整治规划、美丽乡村规划等，国土部门组织编制的村庄土地利用规划、村庄土地整治规划，发改及农业农村部门组织编制的村庄经济社会发展规划、村庄产业发展规划，文旅部门组织编制的村庄旅游发展规划等。③规划数据平台多。典型的规划和国土部门使用的现状土地性质数据、制图软件及管理平台均不同。

由此来看，“多规合一”外在表现为规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系、技术标准体系和基础信息平台的统一，根本内核在于对生态、生产、生活等多系统的整合规划，其目的在于建立顶层规划至项目落地的实施机制。“多规合一”既是要求也是手段，既是目标也是路径，它可以有效解决规划类型过多、内容重叠冲突、管理主体不清等问题，真正实现“一本规划、一张蓝图”。

1.2  何为“实用性”

“实用性”的关键在于“用”，从主体和客体的角度讲，“用”有两个层面的意思，一是谁来用。村庄规划的使用主体一般包括政府、村民和市场。对于政府来说，村庄规划是法定规划，是核发乡村建设项目规划许可的依据，进行规划管理的行政工具，从这个层面讲，村庄规划的实用性表现为有利于乡村规划实施管理，这要求村庄规划应结合实施需求，在管控要素、管控深度、控制引导要求等方面既要坚守规划底线，同时又要具备一定的弹性空间；对村民来讲，村庄规划是了解村庄现在和未来的途径，这就要求村庄规划成果应通俗易懂，不能过于深奥和繁杂，应采用村民看的懂的方式进行表达。乡村振兴的实现离不开市场主体力量的参与，对市场主体来说，村庄规划应能够为市场主体服务，在项目设施、用地布局及政策规划上与市场的需求相匹配。二是用于谁。很显然村庄规划的核心主体应是村庄，应与村庄的发展需求相匹配，因此实用性规划一定是因地制宜的可实施规划。一方面要分类编制，根据村庄特点和实际需要弹性选择编制的内容；另一方面要分时编制，在村庄发展过程中根据乡村渐进的发展变化分时滚动编制相关内容，动态跟进、适时调整

[4-5]。

2  村庄概况

湖头村地处常州市金坛区儒林镇中部，西滨长荡湖，与常溧公路和金宜公路相邻，位于“两湖创新区”核心区域、生态创新轴上，地理位置优越、交通便捷，距离金坛主城区10千米，距离河海大学11千米。湖头村紧邻长荡湖，辖区面积5.6平方公里，拥有丰富的河网、水产、滨湖湿地等资源优势，辖区内有长荡湖水城、长荡湖水庄、金坛渔业科技示范基地、长荡湖壹号街等景点及配套设施，初步形成了“吃、住、玩、游、娱”文旅全产业链。湖头村辖区（含臧家、鸥渚、大亭）面积为5.6平方公里，其中耕地面积1720亩,水面养殖1610亩，户籍人口2724人，常住人口1619人。一产主要以水产养殖、苗木种植为主，二、三产业以劳力输出、水产经营、餐饮住宿、旅游观光服务为主。作为长荡湖畔的古老村落，湖头村拥有历史悠久的渔文化，在长荡湖水城渔文化博物馆内，通过展示渔民劳动生活的工具、场景、民风习俗等，向游客生动展示长荡湖的水乡风情、农耕文化及渔家生计等民俗文化。

湖头村村庄发展中存在的主要问题：①土地利用方面，土地利用效率地，用地潜力有待发掘；②景观资源特征良好，但空间要素特色不足；③人口老龄化明显，村庄青壮力流失，乡村服务缺少温度，乡村民俗缺乏特色；④就业群体技术落后，优产发展动力不足，产业结构略显单薄，产业门类间缺乏联动；⑤对外交通设施较好，对内交通设施较差，道路质量需提升，公服设施亟需优化配置，市政工程需改善。

3  “多规合一”实用性村庄规划编制策略

3.1  功能发展研究

规划提出实施乡村“筑基”+“引人，留人，育人”计划，让外来者和本地人一起学习，一起融合，把创造力激发出来，这才是乡村长久的活力源头。延伸现有一产发展空间，建立产业链条，带动村里的劳动力，留住年轻人。吸引城市人不断的引入，与乡村发生互动，为乡村引入经济资源。第一步——平台筑基，依托长荡湖生态圈，依靠特色产业，搭建乡创服务平台，招募青壮乡创人才；第二步——文旅引人，挖掘乡村文化特色，依靠存量土地发展文旅业态，逐步形成复合型休闲度假产业，激活地域品牌价值；第三步——高服留人，完善城乡共享配套体系，进一步丰富共享、康养旅居产业，吸引活力人群进驻形成持续发展动力；第四步——产业育人，产业智能化升级，乡创平台搭建程度进一步完善。同时，大量活力消费导入，三类产业进一步融合升级，推动乡村振兴。

规划提出依托区域环境，围绕特色水产资源，结合乡村特色环境资源，丰富产业结构。首先，抓住北部大学城资源，构建水产研发产业、搭建青年创业平台，做强一产；其次，盘活存量用地，挖掘并创造土地新价值。深挖资源禀赋，拓展客群服务，增强美誉度，做美三产；最后，延伸农副产业加工链，勾勒品牌定位与包装，做精二产。

3.2  总体定位

规划提出“生态村城·创智蟹乡”的形象定位，以及“长三角城乡融合示范区、常州市两湖创新区乡创展示区、金坛区乡村振兴标杆”的总体定位，围绕长荡湖螃蟹为产业核心，结合田园优势风光打造集数字乡创、智慧科研、颐养康体、休闲农业为功能的复合型综合乡村服务平台。

规划将湖头村产业与生活的有机结合，特色农业为业主创造效益并为游客提供安心食材，衍生产业为项目提供创新内容并为地方经济注入活力；将湖头村打造为新时代人群的理想居所，创造自己的乡居、自己的产业、自己的乡村时光；打造异地化的轻度假体验，抓住各类人群需求特征，提供有特色的吃、住、行、游、购、娱服务。

3.3  规划策略

3.3.1  湖村共生，生态本色

规划在长荡湖与湖头村之间建立有效串联，构建片区活水网络，营造生态水网脉络，将长荡湖与湖头村有效串联；“取之于村，用之于村”，在保护“林、田、湖、塘、村”乡村特色空间要素基础上，对乡村风貌进行“显优提质”的规划布局。

3.3.2  存量盘活，高质发展

“修复旧貌”：对场地内多数村庄、各类产业等空间进行风貌整治；“输入新能”：规划利用现有闲置民居和闲置服务设施用地、用房，植入旅游配套、生活配套、产业配套等功能业态，实现村庄用地用房的激活再生。

3.3.3  数字乡村，高效智能

“数字经济拉动乡村产业发展”：引入数字乡村概念，打造集“智慧农业——农业大数据——农业物联网——精准农业”数字农业产业体系，充分展现“更全面、更智能、更便捷、更高效”的农业蓝图。

3.4  规划结构

规划形成“2环、3核、4农庄、4社区”的规划结构。“2环”指沿村庄主要道路的村庄发展环和康体共享环，“3核”指文旅休闲核、创智服务核、产业发展核，“4农庄”指四大共享农庄，“4社区”指臧家田园社区、鸥渚田园社区、周庄田园社区、大亨田园社区。

3.5  功能分区

规划形成三大功能分区，分别为爱尚·农创综合板块、智慧·水产研创板块以及颐养·康健休闲板块。爱尚·农创综合板块规划构建首发引擎，打造青年创业、网红农业、潮流文化等复合乡创平台，提升地域价值；智慧·水产研创板块集“研发+交流+体验+生产+加工+仓储物流”综合服务平台；颐养·康健休闲板块将打造“主客双导”的高质量配套服务体系，构建市民田园生活、度假养生多模业态，改善乡村空间环境，配置优质配套设施。

4  结语

“多规合一”的实用性村庄规划不是简单的物质空间规划，其核心在于解决农村发展背后的深层次经济社会问题，面对问题千差万别的村庄，规划编制没有统一的范式，应以问题为导向，以村民实际需求为导向，同时为保障规划实施还应配套必要的政策制度。“多规合一”的实用性村庄规划需要不断进行技术创新和制度创新，如正在探索的“规划师下乡”、“干部规划家乡行动”等，只有这样才能逐步实现乡村治理现代化。

参考文献：

[1]中华人民共和国中央人民政府.中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见[A/OL].（2019-05-23）[2022-1112].http://www.gov.cn/zhengce/2019-05/23/content_5394187.htm.

[2]林旭.新形势下村庄规划的变革与思考[J].住宅与房地产,2020(33):64，74.

[3]张京祥，张尚武，段德罡，等.多规合一的实用性村庄规划[J].城市规划，2020，44（3）：74-83.

[4]白兰，霍春竹，张乃欣，等.国土空间规划体系下实用性村庄规划编制实践：以鹤岗市红光村为例[J].城市建筑，2022，19（16）：46-51.

[5]刘畅.村庄发展及规划编制模式的探讨：以甘肃省“多规合一”实用性村庄规划实践经验为例[J].房地产世界，2022（15）：54-56.

作者简介：丁叶（1989.10-），女，汉族，江苏省常州市，大学本科学历，助理规划师、经济师

邮寄地址：江苏省常州市金坛区儒林镇府前路68号，儒林镇人民政府。

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