村委会政策执行过程中的行为逻辑分析——以苏南S村“四好农村路”政策执行为例

村委会政策执行过程中的行为逻辑分析——以苏南S村“四好农村路”政策执行为例

陈 雪

华东政法大学

[摘 要]农村村委会在基层政策执行中的行为策略研究是学界关注重点，既有研究多采用自上而下视角或自下而上视角动态地分析，但未能充分地揭示村委会政策执行中行为选择的逻辑。通过考察苏南 S村执行“四好农村路”政策的全过程，依据“情境—过程”分析框架，将村委会置于事件过程中来思考其行为逻辑及相关影响因素，并试图揭示村委会政策执行过程的“黑箱”。任务优先逻辑和维稳逻辑虽能保证政策的顺利实施，但也易滋生“权宜性执行”行为和产生政府裹挟民众或民众裹挟政府的两极潜在隐患。

[关键词]村委会；行为逻辑；政策执行；乡村治理

一、问题提出

《十四五规划纲要》指出：全面推进乡村振兴，重要一环是加强乡村公共基础设施建设，从“村村通”到“户户通”，中央和地方政府出台了各种政策措施支持农村公路建设。近期习近平总书记对“四好农村路”建设作出重要指示：“既要把农村公路建好，更要管好、护好、运营好，为广大农民致富奔小康、为加快推进农业农村现代化提供更好保障。”而这一美好图景的实现则依赖于农村基层组织对公共政策的贯彻和执行。

作为上级政府有效整合和控制乡村资源的“腿脚”和“抓手”村委会不得不想方设法去贯彻落实上级政府的政令和完成其下达的工作任务。而村委会这一根针常常要面对上级政府名目繁多的“千条线”，那么村委会如何成功地贯彻执行上级的政策，这一政策执行过程中村委会采取的一般行动方式有哪些，其背后的行为逻辑又是什么？

为了回答这些问题，本文以苏南S村“四好农村路”政策执行过程为例，在理论上依据“情境—过程”分析框架，将村委会置于事件过程中来思考其行为逻辑及相关影响因素，并试图揭示村委会政策执行过程的“黑箱”。作为一项经验研究，本文希望在贡献经验事实的基础上，借助既有的分析思路，将村委会的政策执行过程引向细致深入的讨论，且对于村委会政策执行影响因素的关注和研究，能让我们更全面地分析政策执行与乡村治理的问题。

二、文献综述与分析框架

（一）文献综述

政策执行研究起源20世纪70年代中期，以普雷斯曼和韦达夫斯基的专著《执行：联邦政府的期望在奥克兰市的破灭》为兴起标志，受到学者的重点关注，学界关于基层政策执行的研究基本上可以归纳为以下三种视角。

制度分析视角。该视角特别关注制度安排等约束性因素对政策执行主体行为选择的制约。不少研究从科层制出发，指出很多政策执行面对的是高度分化的科层结构，这种结构产生了政策与科层组织间的摩擦，降低了政策执行力 [1]。体制内在的张力常导致基层普遍出现政策选择性执行的现象，上层决策与基层自主性需求之间的矛盾是国家政策不能完整有效施行的根本原因[2]。也有学者用“压力型体制”来解释县乡政治体制中存在的权力支配关系，以及这种关系对基层政府执行带来的影响[3]。随着农村税费改革的深入，县乡财政关系的重新划分以及乡镇“空壳化”，基层政府常因没有相匹配的财政资源支持而容易产生“悬浮”执行[4]。虽然这种政策执行方式得不到上级政府的认可，但在共同面临来自中央的政策指令时，基层政府间会采取共谋划策或变通应对的做法。 [5]

利益激励视角。该视角侧重探讨经济与政治激励设计对政策执行主体行为选择的影响。诸多研究认为，国家政策之所以在基层执行中被扭曲，是缘于基层政府维护自身利益的动机。在激励方面，有的学者认为在中央控制下的晋升锦标赛对基层政府政策执行的激励效果更为有效[6]，但学者们对于激励强度与政策执行力间有何种关系却持有不同看法。一种观点认为，政策带来的激励强度过大时，不断强化的基层关联结构会导致基层政策实践困境的产生[7]，另一种观点则认为，当政策具有较弱的激励强度时，基层政府难以动员其他社会主体的参与 [8]。

网络分析视角。该视角重视“情景性”和“互动性”，将政策执行放在政府和其他参与主体互动的情景下展开研究。越来越多的学者更加重视政策执行的动态性，并尝试将“时间”维度加入政策执行分析。 [9]另一方面，政策执行场域中参与者对政策执行主体的影响也日益得到学者的重视。在公共政策执行过程中，基层政府会依据政策目标的调适需要，与执行场域中各参与主体达成不同程度的联结，即“调适性联结”[10]。也有学者基于以上两方面，运用“情境—角色”分析框架弥补政策执行自上而下与自下而上视角的双重不足，将村委会主体置于事件过程中来思考角色实景与功能定位，揭示基层政策执行中的逆向动员现象 [11]。

梳理既有研究可发现，学者们越来越关注政策执行的动态过程、特定场域、多元政策参与者之间的互动及其对政策执行结果的影响。但也存在些不足：首先，大多研究只揭示到县级政府政策的执行过程，鲜有研究深度剖析村委会基层政策执行的过程及其行为选择的逻辑。其次，诸多研究虽然关注基层政策执行的特定情境，但情境多侧重于纵向层级间的制度情境而忽略了横向政府间的情境。

（二）分析框架

本研究采用“情境—过程”分析框架来阐释村委会政策执行的过程。该分析框架的基本构成要素包括：情境、行动者、过程和结果（见图1）。“情境”分为组织内情境与组织外情境。组织内情境是指组织内部可以选择和管理的条件，主要包括纵向的层级压力、村间的横向竞争压力和财政能力；组织外情境是指村委会嵌入其中并受其影响的外部社会条件，主要包括村委会的组织和协商能力、村集体利益。“行动者”指的是村委会。“过程”是指村委会执行“四好农村路”政策的系列性行动。“结果”是指最终政策的执行结果，主要包括成功和失败两种。这四个要素之间相互影响、相互作用。其中，组织内情境和组织外情境的混合作用，决定着村委会的行动逻辑。需要指出，该分析框架的组织内外情境要素之间存在一定的张力，村委会对于张力的协调程度则影响着最终政策的执行结果。

图 1 “情境——过程”分析框架

三、个案呈现：村委会政策执行中的行为研究

（一）基本情况

S村位于江苏省南部 CS 市东部，由多个自然村组成，总面积 5.71 平方公里，共有 29 个村民小组，总户数 1707 户，总人口 5806 人。S村自然环境优越，当地凭借优越的地理条件发展了旅游业等相关产业，且自党的十八大以来，S村相继荣获“江苏省生态村”、“江苏省文明村”、“CS 市第三批新农村建设示范村”等荣誉称号。

为深入贯彻党的十九大精神和习近平总书记“四好农村路”建设的重要指示，实现“建好、管好、护好、运营好”的农村公路目标，CS 市颁布了《CS 市创建省级“四好农村路”示范市（县）的实施方案》（以下简称《“四好农村路”实施方案》）。该实施方案在农村公路网络体系、管理体系、养护体系以及运输体系方面提出了明确的要求，并规定于2018年底高质量建成省级“四好农村路”示范市（县）。S村积极贯彻上级政策文件，并取得了显著的成效，到 2019年上半年S村已经完成道路硬化、废旧道路改造、危桥改造等提档升级工程 30 余公里，基本达到“户户入路网”的目标。

（二）政策执行中的困难与村委会的行为选择

虽S村在“四好农村路”建设中取得了显著的成效，但在具体地执行落实《“四好农村路”实施方案》过程中，也曾遇到不少阻力和困难。

其一，人员不足问题，村委会缺乏足够的人员来执行落实上级的政策。S 村村委会按照惯例执行乡镇政府的行政指令，乡镇政府规定S 村必须在 2019 年10 月底前实现《“四好农村路”实施方案》规定的全部工程目标。面对乡镇政府下派的任务，S 村村委会感到力量单薄。日常的工作和考核早已让村委会忙的焦头烂额，而新增的任务更是加重了工作负担。

为了解决首要的人员紧缺问题，S 村村委会一方面采用惯用的手段——内部动员，临时调整岗位职责，动员其他工作人员，颇有“运动式应对”之意[12]。另一方面，“征用”自治功能，在 S村具体表现为挖掘本地乡贤资源，动员村里有威望的老党员、退休村干部、村民小组长、妇女队长等人员并组建村“陈心人民调解工作室”（以下简称村陈心室）直接参与“四好农村路”政策的执行：动员群众、协助宣传以及劝解政策执行中发生的异议。

其二，镇政府指导政策的不适应性，即镇政府出台的细化政策存在漏洞，主要表现在乡间道路的规划问题与自留地占用的补偿问题。原有乡间道路一般来说基本都紧贴宅基地，如果要拓宽乡间道路，既有安全隐患问题，也涉及占用村民自留地的补偿问题。按照现有补偿政策的规定，若村委会执行拓宽乡间道路政策，则必定会引起村民对补偿标准规定的不满，继而形成政策执行的阻力。反之，产生的结果是既无法解决道路的安全隐患问题，又无法完成上级下派的任务。因此，村委会陷入了两难的境地。

为了脱离此种境况，保证政策的顺利执行。S 村村委会采取了以下三种行为方式。一是借民意倒逼上级政府作为，即村委会借村民之势，直接向镇政府陈述意见，敦促政府了解并及时回应。S 村村委会曾相继收到一些村民小组关于道路规划、补偿及相应完善的意见信，S 村村委会认为这是一个很好的突破口，于是重写意见书动员村民签字，由此形成了巨大的民意导向，最后再由村委会转交镇政府。二是借场合之利引导上级政府主动作为，即村委会有策略地借助某些场景之便，刻意邀请相关领导人或决策者到场，让他们从实景考察中发现和了解问题。三是借人脉关系间接向上级政府反映，即村委会借助相关社会力量和个人关系，婉转向镇政府和有关部门，传递信息、反映意见，从而保证最终政策的顺利执行。

四、村委会政策执行中的行为逻辑分析

（一）政策执行中的行为逻辑

在“四好农村路”政策执行过程中，可见S 村村委会行为选择的任务优先兼顾稳定的行为逻辑，意味着通过采取正式或者非正式的手段来保证上级任务的完成，同时防止出现较大规模的民众抗议或群体性事件，维持基层的稳定秩序。

主要表现在村委会依据组织内情境优先确定初始行为策略，而后根据组织外情境适应调整形成最终行动策略。这种先后的次序认定实际上表明了天秤的偏向——任务优先的完成逻辑。譬如当上级政府施加巨大的行政压力，在完成任务和兼顾基层稳定的双重压力下，S村委会不得不从“源头”另辟蹊径。S 村村委会找寻到的破解之道是一个正面的例子，诚然现实中也存在不去源头解决问题，而是试图在双重压力下寻求平衡点的“权宜性执行”

[13]，此种执行表明上看似遵循了完成任务的逻辑，但任务所追求的实质内核它却距之甚远。因此，任务优先的行为逻辑也不总是能产生利大于弊的效益，常常也伴随着因表面执行而不断积深的风险隐忧。而兼顾稳定的行为逻辑可以说一直以来是国家治理中的重要原则，稳定虽然是重中之重，但过于关切则会产生束缚的反作用，此种反作用表现为差异巨大的正、负两级：政府裹挟民众或民众裹挟政府。而无论是哪一种，都是应该规避的。

（二）行为逻辑的成因分析

从组织内情境来看，CS 市在《“四好农村路”实施方案》中明确了创建标准、任务分解和具体领导小组，并安排CS 市交通运输局定期对“四好农村路”创建情况进行核查，且将核查情况纳入考核指标体系。此外，乡镇政府也规定S 村必须在10 月底前实现《“四好农村路”实施方案》规定的全部工程目标。毋庸置疑，S 村村委会承受着巨大的纵向政府间层级压力，可以说既有的压力型体制催生了任务优先逻辑的萌芽[3]。另一方面，在“一票否决”的考核压力下，村镇间的横向相互竞争力求不处于排名的末位。排名处于末位在非程式化乡村社会[14]间有着更为特殊的含义，不仅对村子来说意味着是一件不太光彩的事，而且还会丧失更多的其他优惠资源。此外，农村税费改革之后，大大降低了村委会的行政负担，但同时也丧失了“能够凝聚和配置物质性资源、权威性资源乃至乡土性资源的权力”［15］。而“村财乡管”的实施，使村委会彻底丧失了原先就微薄的财政支配能力，不足的财力常常束缚着村委会的行为。

从组织外情境来看，村委会的组织和协商能力既是村委会适应、调整行为策略的关键因素，又是村委会得以完成任务的根本依靠。村委会作为乡村治理的行动主体，身处基层政府与民众的“夹缝”之中，种种纠结与两难，导致现实中的村委会陷于众多困境。而村委会的组织和协商能力是其动用正式和非正式手段脱于困境的关键“筹码”，正如S 村村委会巧妙运用三种行为手段，让该乡镇政府领导与有关部门意识到了《“四好农村路”实施方案》制定中的不完善。而现如今农村“熟人社会”[16]日趋瓦解，昔日稳定的农村共同体逐渐蜕变成松散的组合与流动的群体，旧的传统工作方式成效也日益黯淡，正如当S 村村委会采用打感情牌的方式试图解决乡间道路的规划问题与自留地占用的补偿问题时始终成效甚微。因此，新时代下乡村社会的复杂性潜移默化地倒逼着村委会自身能力的不断提高。此外，村集体利益的存在也影响着村委会行为策略的调适。村委会成员大多来自本乡本土，一般年龄偏大、文化有限、学历不够，由于种种客观条件的限制，不仅升迁无望，连调动也都只是空谈。因此，他们的唯有出路就是安心本村工作，全力为本乡本土“谋发展”，将好的政策落实在自己的家乡。这些组织外情境因素的影响，虽然不会决定村委会的初始行动策略，但它们对政策执行是否实现实质性的成功发挥着不可忽视的作用。

五、讨论与反思

组织内外情境的共同作用催生了农村村委会的任务优先和维持稳定的政策执行行为逻辑。任务优先逻辑在压力型体制中孕育得以产生，在村庄间横向竞争压力和财政能力的短缺下“茁壮成长”。虽然任务优先逻辑可以保证政策的顺利执行，但易滋生表面性执行行为，从而无法根本解决政策执行中存在的问题，满足民众的真正需求。而维持稳定的行为逻辑，在维持稳定秩序的同时，也限制了政策执行主体的创新发展能力。村委会在维持稳定时可采取的两大策略手段为限制民意，政府独自当家作主；民意的过分吸纳，民众一方独大，这两种策略则会引起政府裹挟民众或民众裹挟政府的不良结果。

为避免两种行为逻辑所带来的恶性结果，关切村委会自身能力的提高是关键。而村委会自身能力的提高则需要国家给予更多的治理资源，使其行为不再因物质资源的短缺而受到约束，同时切实做到基层减负，尽量减少基层的形式工作和各种不必要的考核，从而让村委会能够有更多的时间和精力来回归它的本质工作——自治。

在农村，村委会只是农村自治主体的委托者，真正的农村社会治理主体是广大村民，村民才是农村自治创新的主体。广大村民也应该在新农村建设中，提高公共参与意识，焕发公共参与热情，锻造公共参与能力，成为乡村治理的核心主体。

参考文献：

[1]陈家建,边慧敏,邓湘树.科层结构与政策执行[J].社会学研究,2013,28(06):1-20+242.

[2]O＇BRIEN K J，LI L J． Selective Policy Implementation in Rural China［J］． Comparative Politics，1999，31（2）：167－186

[3]荣敬本 . 从压力型体制向民主合作体制的转变［M］. 北京：中央编译出版社，1998.28.

[4]周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究,2006(03):1-38+243.

[5]周雪光.基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑[J].社会学研究,2008(06):1-21+243.

[6]周黎安．转型中的地方政府：官员激励与治理［M］． 上海：格致出版社，2017：199－207．

[7]渠敬东.项目制:一种新的国家治理体制[J].中国社会科学,2012(05):113-130+207.

[8]黄宗智,龚为纲,高原.“项目制”的运作机制和效果是“合理化”吗?[J].开放时代,2014(05):143-159+8.

[9]杨书文,薛立强.县级政府如何执行政策？——基于政府过程理论的“四维框架”实证研究[J].公共管理学报,2021,18(03):76-85+172.

[10]郭劲光,王杰.“调适性联结”：基层政府政策执行力演变的一个解释[J].公共管理学报,2021,18(02):140-152+175.

[11]鹿斌,沈荣华.逆向动员：基层政策执行中的行动策略——基于苏南CT村“四好农村路”政策执行过程研究[J].中国行政管理,2021(10):123-129.

[12]崔晶.“运动式应对”：基层环境治理中政策执行的策略选择——基于华北地区Y小镇的案例研究[J].公共管理学报,2020,17(04):32-42+166.

[13]钟海.权宜性执行:村级组织政策执行与权力运作策略的逻辑分析——以陕南L贫困村精准扶贫政策执行为例[J].中国农村观察,2018(02):97-112.

[14]欧阳静.运作于压力型科层制与乡土社会之间的乡镇政权 以桔镇为研究对象[J].社会,2009,29(05):39-63+224.

[15]杨华，王会 . 重塑农村基层组织的治理责任［J］.南京农业大学学报，2011（2）.

[16]费孝通 . 乡土重建［M］. 上海：华东师范大学出版社，2019.35.

[17]周雪光,练宏.政府内部上下级部门间谈判的一个分析模型——以环境政策实施为例[J].中国社会科学,2011(05):80-96+221.

[18]贺雪峰,刘岳.基层治理中的“不出事逻辑”[J].学术研究,2010(06):32-37+159.

[19]田雄,郑家昊.被裹挟的国家:基层治理的行动逻辑与乡村自主——以黄江县“秸秆禁烧”事件为例[J].公共管理学报,2016,13(02):141-151+160.

[20]倪星,王锐.权责分立与基层避责:一种理论解释[J].中国社会科学,2018(05):116-135+206-207.

[21]丁煌.我国现阶段政策执行阻滞及其防治对策的制度分析[J].政治学研究,2002(01):28-39.