浅谈农村土地经营权流转的风险防控

浅谈农村土地经营权流转的风险防控

唐润清①      刘琪②

仁寿县汪洋镇农业综合服务中心 、仁寿县农业农村局   四川眉山  620587

摘要：四川省仁寿县的农村土地经营权流转率已超43%（其中适度规模流转>22%）,但受流转前—被流转、流转中—资质未审查或审查不力、流转后—变更用途与烂尾“三重风险”的影响，没能完全发挥出对新型农业经营主体的培育作用和农业增效的提升作用。我县近年来的实践证实：通过规范委托流转，深化资质审查，升华跟踪服务（发展方案监督管理、全面落实扶持政策、确立金融扶持机制、普遍提供智力支撑、切实开展风险预警）；能够有效防控流转土地“三重风险”，维护出租承租双方权利，培育农村主导产业，增加农民财产性与劳务性收入，助力“产业兴旺”，为乡村振兴增砖添瓦。

关键词：农地经营权；流转风险；防范与控制

1.前言

农村家庭承包经营这一可能贯穿社会主义初级阶段的农村基本经营体制，是县域农业和农村经济持续发展的制度基础。该体制本身存在着：分散生产与规模效益、低投入与高产出、低商品率与高收益、低科技含量与比较效益、原始经营与品牌效益五类基本矛盾。伴随农村劳动者老龄化程度的不断加深，这些矛盾更显突出，成为制约乡村振兴的基本因素。实践证明，在农村土地“所有权、承包权、经营权”三权分置后，以有效控制流转风险为前提，通过经营权适度规模流转，培育新型农业经营主体，开展专业化生产、社会化服务、产业化经营，能够有效地克服五类矛盾，在业主获取种植、养殖产业规模效益、比较效益、品牌效益的同时；增加农民财产性收入（土地流转金）和就地就近务工收入（时常性与季节性劳务报酬），助力农业增效、农民增收和乡村振兴。

2.仁寿县土地流转现状

我县的农村土地经营权流转始于上世纪90年代初，目前流转率已超过43%，其中适度规模流转超过22%。但受土地流转“三重风险”的影响，没有完全发挥出对新型农业经营主体的培育作用和农业增效的提升作用，影响农民增收和农村经济又好又快发展。

2.1.土地流转概况

截止2022年末，全县流转土地总面积51.8万亩，占承包耕地面积（118.6万亩）的43.7%；其中规模流转（单宗≥50亩）27.1万亩，占承包耕地面积的22.8%、占流转面积的52.3%。

按流转方式分：转让约占0.4%、互换占约25%、出租约占73%、入股约占1.6%。

流转土地后注册农业公司2家、农民专业合作社33家、家庭农场72家，平均经营规模350亩。

2.2.土地流转风险

目前，县域土地流转中已表露出流转前、流转中、流转后“三重风险”。

2.2.1.流转前—被流转风险。

近年已收到县域110余户农户反映（其中全家外出105户）其320余亩承包地的经营权，在本家庭成员不知情未签署过任何委托流转协议的情况下，被村（社区）、社（组）干部流转出去了。据调查，其中60余户、180余亩为户主电话同意，5户10余亩当面同意“授权村、社集体经济组织代为流转”。因无字据，当事人又不予承认。

“被流转”农户返乡后，强烈要求经营权归还承包农家；且纠纷不断，严重影响承租方的生产、经营。

2.2.2.流转中—资质审查风险。

一是未审查风险。2017年6月（镇乡农村土地流转服务公司成立）前的流转土地存量，涉及农户30余万户、承租方0.85万个、总面积约40万亩。因未经承租方流转土地资质审查，其经济实力、农业持续生产经营能力存疑，潜藏较大风险。

二是审查不力风险。2017年7月（镇乡农村土地流转服务公司成立）后，实行村（社区）委、镇乡人民政府、县土地经营权流转资质审查领导小组、县人民政府（单宗或累计≥500亩）四级审查。由于侧重于对相关资料的审查，申报资料与实际情况之间可能存在较大差异，可能导致不动产+银行流水显示的“经济实力“、聘书+聘用协议显示的“技术力量支撑”不真实。“某未道公司”1万亩土地流转审查通过后，自动放弃；“某生林公司”0.5万亩土地流转通过审查，接收土地后，在深耕调形整地过程中，因经济实力严重缩水（主要股东撤资）而夭折。

资质审查中存在的风险导致出租、承租双方和农村主导产业培育受损。

2.2.3.流转后—变更用途与烂尾风险。

由于流转土地后督察与跟踪服务不到位，容易导致用途变更与烂尾两类风险。

一是改变耕地用途。资质审查申报为粮油产业，实际为优势特色水果产业。如某某清家庭农场、某某坡专业合作社流转耕地300亩、495亩，发展优质粮食；结果主导产业均为杂柑（爱媛、春见、明日见等），此列占比较大。

二是流转土地烂尾。受技术支撑不利资金断链的制约，某丰家庭农场2015年在黑某镇流转土地300亩杂柑产业，因家庭成员不具备相关职业技能，产业发展靠人云亦云，七年都在不断更新产业中度过，至今未投产，500万元的总投入回收无望、继续投入已无资金，拖欠土地流转金实属必然。“某若棱公司”经审查流转0.35万亩耕地，定植优势特色水果3年后，因资金断链而大部复耕。此列占比正在递增中。

“三重风险”导致流转土地双方利益受损，制约农村主导产业培育，影响“产业兴旺”、不利乡村振兴。

3.防控土地流转风险

立足近年实践，采取三大举措，防控“三重风险”。

3.1.规范委托流转、防控流转前风险

严格遵循自愿原则，由农户提交土地流转申请，村（社区）土地流转服务站确认、填写委托流转台账并报镇乡街道土地流转服务有限公司，镇乡公司逐户签订《农村土地经营权委托流转协议》（全家外出农户可发送签名、手印齐全、 清晰的电子委托书，书面委托指定的组织或自然人代签并附该委托书彩色打印件），严控“被流转”。

流转土地合同生效前，仍由农户种植生育期较短的大田粮油蔬菜作物。

3.2.深化资质审查、防控流转中风险

鼓励流转土地存量通过审查申领经营权证，普及土地流转增量承租方资质审查。由自然资源和规划、交通，金融，农业部门组成的“县农村土地经营权流转资质审查领导小组”，依据各自业务范畴，采用审资料、搜网络、查现场等举措，核实承租方征信情况；拟流转土地区域与国土空间规划、交通规划，产业发展方案与县域现代农业发展规划的互适性；经济实力、农业持续生产经营能力及真实性。

通过去芜存精，防控流转中风险。

3.3.升华跟踪服务、防控流转后风险

在监督承租方不折不扣执行产业发展方案的基础上，拓展服务领域、提升服务水平。

3.3.1.发展方案监督管理。

不定期与不定期结合，对照业主提交的《产业发展方案》，逐一核实执行情况。重点核查有无改变土地用途、破坏农业综合生产能力和农业生态环境等情况。

3.3.4.全面落实扶持政策。

结合承租方经营规模和产业发展实际，持续落实各级财政的产业扶持奖补政策。

3.3.5.确立金融扶持机制。

明晰农业信贷融资担保与反担保机制，农业保险和农产品价格指数保险应保尽保机制，土地经营权抵押融资机制。

延伸服务范围，助推新型农业经营主体扶持信贷落地落实，防范资金断链。

3.3.6.普遍提供智力支撑。县农业农村部门在提供种养业发展必备的最新农业科技成果转化应用支撑的同时，组织承租方主要成员参加高素质农民培训，更新生产经营理念，提升农业职业素养，为实现主导产业的优质、高产、高效益提供智力支撑。

3.3.7.切实开展风险预警。在不定期例行监管的基础上，每个生产年度对业主的主导产业发展状况、土地流转金支付能力开展一次专项评估，对产业发展堪忧，流转金支付存在风险的承租方，及时预警。帮助其优化产业结构或调整经营方向，增进效益，降低风险。

4.结束语

应当相信，只要切实遵循自愿原则，逐户签订委托流转协议；资料审查与现场审核结合，杜绝不具备资质者流转土地；监督与扶持结合，提供所需的金融与技术支撑；就能有效防控流转前“被流转”，流转中资质审查不利，流转后变更耕地用途与烂尾“三重风险”。维护流转土地双方权利，培育农村主导产业，增加农民财产性与劳务性收入，助力“产业兴旺”，为乡村振兴增砖添瓦。

参考文献：

［1］罗斌，《浅谈新型农业经营主体培育的风险控制［j］，《农村实用技术》(07/2020)

［2］仁寿县政府办，《农村土地经营权流转资质审查通知》［DB/OL］（2017）

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