碳达峰目标下碳排放影响评价的政策与制度探索

碳达峰目标下碳排放影响评价的政策与制度探索

张彦海

宁夏回族自治区石油化工环境科学研究院股份有限公司  宁夏银川  750011

摘要：在碳达峰碳中和愿景下，实施碳排放环境影响评价能够确保全过程监测，对碳排放节点进行识别，把握碳排放水平，挖掘碳减排潜力，明确碳减排方案，探索新的核算体系和评价制度，为碳减排提供强有力的数据。本文概述了国内碳排放环境影响评价以往的发展历程，肯定了碳排放环境影响评价的必要性，最后从环评政策和制度两个层面探讨碳中和事业的实施策略。

关键词：碳排放影响评价；碳达峰；政策与制度

1 国内碳排放环境影响评价的发展历程

1992年，150余个国家一致认同了《联合国气候变化框架公约》，督促发达国家有必要抑制在社会生产各环节中的碳排放量，从资金、技术板块为发展中国家带去人道援助。从那时起，碳排放也正式走向了国际舞台。

1997年12月，联合国首度批准了《京都议定书》（KyotoProtocol）。这是一部极具权威的国际性条约，其重点群体是发达国家，要求抑制碳排放，保护脆弱的生态。2005年2月16日，该协议在世界各国正式推行。1998年5月，我国签署了该协议，2002年8月又成为该协议的参与和执行者。2007年，巴厘岛成功召开了联合国气候变化大会（第13届）。其中规划“巴厘岛路线图”，同时将重心放在发展中国家身上，要求他们在技术或是资金援助时，应坚持“可测量、可核实”。此外，其它国家也给出承诺：2012年，都会提出量化的减排指标。

2009年12月，哥本哈根顺利举办了联合国气候变化大会，这也是第15次。该大会尝试用一项新协议去推翻过去的《京都议定书》。但是，有两大议题未得到重视，也没有确切的约束文件。一是“中期减排目标承诺”，二是“气候变化支持资金”。

2011年10月，为了用最低的成本，实现设定的2020碳排放目标，优化以往的经济模式，发改办推出《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，决定将北京、上海、广东还有湖北这些地方作为首批试点区域，据此在上述地区对碳排放权实施交易。

2015年12月，巴黎召开了联合国气候变化大会（第21次），重点围绕2020年后世界各国该如何响应气候变化展开了探讨。会上，正式批准了《巴黎协定》，关于减排工作，中美两国也各自给出了承诺。同时，中方也提出，要将生态文明建设纳入到“十三五”规划的重点，在2030年，争取降低二氧化碳排放比，和2005年相比，其降幅达到60%～65%。

2020年9月，在第75届联合国大会上，中方明确了自己的主张：在2030年前，将会尽力促使碳排放接近峰值，在2060年前全面地做到碳中和。可见，碳减排工作已上升到一个新的历史高度。

2021年1月，《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》（《指导意见》）生效，要求按照规划、环评制度，引导各地区和企业严格遵从国家对碳排放、煤炭削减下达的政策要求，要求是将气候变化划定为环境影响评价的重大因子。2021年2月，为响应（环综合〔2021〕4号），重庆迅速落地《重庆市建设项目环境影响评价技术指南——碳排放评价（试行）》。由此，碳排放真正意义上称为环境影响评价的内容。

2021年2月，《碳排放权交易管理办法（试行）》有如下阐述：省级主管部门应当按照生态环境部话定的配额标准，对当地的重点排放企业分配恰当的配额，最好是以年为单位。

2021年7月，《关于开展重点行业建设项目碳排放环境影响评价试点的通知》（《通知》）提及如下内容：在山东、河北、浙江、广东以及重庆等多个区域，围绕电力、建材、石化以及化工这些关键行业项目，就碳排放影响评价进行试点。

2023年9月，生态环境部发布《关于进一步优化环境影响评价工作的意见》（环环评〔2023〕52号）明确：按照生态优先的总精神，加快降碳、扩绿；对于“两高一低”项目，应当防止其肆意增长，加强环境影响分析，采取必要的防污措施，保证减污、降碳二者的协同性。碳排放纳入环境影响评价已逐步明确。

2碳排放纳入环境影响评价的现实意义

环境影响评价可以对各种规划、项目和政策的环境影响进行评估和预测，从而采取相应的环保措施，保护生态系统和环境资源，维护人类居住的生态环境质量，促进生态文明建设。同时，环境影响评价可以推进绿色低碳发展，提高资源利用效率，降低碳排放和能源消耗，将环境保护与经济社会发展相结合，促进经济社会的协调发展。

2.1能更全面、更准确地评估环境影响

将碳排放核算纳入环境影响评价中可以更全面、更准确地评估规划、项目或政策实施过程中碳排放对环境的影响，从而制定更科学、更有效的环保措施。通过对碳排放的核算和计算，可以有效测量人类活动向外环境直接和间接排放二氧化碳及其当量气体的数据，通过分析各环节碳排放的数据，找出潜在的减排环节和方式，对碳中和目标的实现、地方政府的科学决策都至关重要。如今河北、吉林、浙江、山东、广东、重庆、陕西等七省市已经开展碳排放环境影响评价试点，涉及电力、钢铁、建材、有色、石化和化工等重点行业，除了上述七省市，江苏省常州市、福建省福州市、海南省等多地也都率先尝试在部分重点项目、地区将碳排放管理纳入环评。

2.2有利于推动清洁能源的发展

将碳排放纳入环境影响评价，可以促进清洁能源的发展。碳排放核算可以为清洁能源技术创新提供指导和支持。在环境影响评价中，对碳排放进行核算可以更全面、准确地评估清洁能源技术对环境的正面影响，有助于识别清洁能源技术创新的瓶颈和难点，为相关研究提供技术支持和指导。通过评估清洁能源技术的碳排放量，可以为清洁能源的普及提供科学依据，从而鼓励和推动清洁能源技术的应用和普及，减少传统能源的消耗和碳排放，从而降低企业生产成本，提高清洁能源的经济效益和竞争力。

2.3有利于保护资源环境

将碳排放核算纳入环境影响评价，可以更好地防范和治理碳排放影响。通过对碳排放量的核算和计算，可以预测、评估碳排放对环境的影响，从而采取更有针对性的环保措施，提高企业清洁生产水平，实现减污降碳协调增效，保护生态系统和环境资源。通过对碳排放的核算和计算，可有效识别和预测碳排放污染的范围和程度，为防范和治理碳排放污染提供科学依据，这有助于实施有效的污染防治措施，防范和降低碳排放对环境的污染和破坏。通过加强环境监测和评估，同时更全面、准确地评估碳排放与生态环境质量变化的内生联系，对环境质量进行科学评估，为环境保护工作提供科学依据，确定碳排放污染的来源和影响范围，从而采取针对性的环保措施，减少碳排放影响。

2.4更好适应全球节能减排趋势

随着全球气候变化的加剧和全球减排的趋势，将碳排放核算纳入环境影响评价，可以适应和响应这一趋势，加强碳排放的管理和监测，以应对全球气候变化带来的挑战，从而减少碳排放，推广清洁能源，提高能源利用效率，同时推动低碳经济的发展，促进经济、社会和环境的协调发展，加强我国的环保和减排能力，提升我国的国际竞争力。

3碳达峰目标下碳排放影响评价的政策与制度思考

3.1编制温室气体排放报告及制定监测计划

温室气体排放报告是对某个地区或组织的温室气体排放量进行定量分析和评估的一种报告。这一报告具体分可为：1）温室气体的种类和排放量，温室气体包括二氧化碳、甲烷、氧化亚氮等，排放量通常以吨或克的形式给出；2）排放源，将温室气体的排放源进行分类和归纳，例如工业、交通、能源等；3）排放趋势和变化原因，对温室气体排放量的变化趋势进行分析，并分析排放量变化的原因，例如经济增长、人口增长等；4）对策和措施，根据排放趋势和变化原因，提出相应的对策和措施，例如减少能源消耗、推广清洁能源等。

制定监测计划是为了监测和评估温室气体排放情况而制定的跟踪措施，通常包括：①监测目标和指标，明确监测目标和指标，例如温室气体排放量、能源消耗量等；②监测方法和频率，确定监测方法和频率，例如定期采样分析、连续监测等；③监测设备和数据管理，选择合适的监测设备，建立数据管理系统，确保数据的准确性和可靠性；④数据分析和报告，对监测数据进行分析，编制监测报告，提出相应的对策和措施。

编制温室气体排放报告和制定监测计划是控制和减少温室气体排放的重要手段之一。通过长期跟踪监测数据进行定量分析和评估，可以更好地了解温室气体排放的情况和变化趋势，提出相应的对策和措施，规范有关企业碳排放的管理。政府监管部门根据当地的实际情况，逐步完善碳排放监控规划及环境污染防治措施。碳核查工作时，要全面、系统地调查与分析，把握碳排放监管的重心与要求，并在此基础上划分工作职责，制定与完善工作细则。

3.2突出环境影响评价重点工作

按照国家相关法律，评价单位需要严格根据实际项目特点以及所在区域对环境的敏感性，综合分析和研究碳排放影响，提前介入和制定预防措施，整体把控工程建设造成的环境影响。为了更好地控制和减少碳排放，需要突出以下环境影响评价重点落实相关工作：

（1）建立碳排放评估指标。制定相应的碳排放评估指标体系，量化评估项目的碳排放量，对其对环境、生态、资源和社会等方面产生的影响进行评价。可以参考国家和行业标准，结合项目实际情况，制定碳排放评价指标。

（2）碳排放减少的对策和措施。通过对碳排放的影响进行评价，需要提出相应的对策和措施，推动碳排放减少。例如，鼓励清洁能源的发展和利用，提高能源利用效率，加强对碳交易市场的管理等。

（3）加强碳排放管理的公众参与和信息公开。环境影响评价需要广泛听取公众意见，关注公众关心的问题。加强公众参与有利于促进公众对碳排放管理的认识，保障公众权益，提高评价的科学性和公正性。同时，需要做好信息公开工作，使评价过程和结果透明，增强公众对评价结果的认可度。

3.3强化源头管控有效控制气候变化

碳达峰碳中和作为实现生态文明的重要举措，将碳排放逐步划定为环境影响评价机制中，对碳排放进行科学化管理，促进源头管控。作为“3060双碳目标”的必备举措，碳排放管理早已将环境影响评价认定为是区域、企业推进煤炭消费削减、减少碳排放的得力举措。

（1）加强顶层设计，在修订环评分类名录和技术导则时，应根据碳排放的特点和重要性，确定碳排放的考核内容和标准，对顶层设计加以优化，提高专业技术，保证环境影响评价的有序性，为碳排放达峰目标的顺利达成提供指引，真正做到从源头上进行控制。

（2）加强统筹融合，以政策为依托。在重点领域，有必要对碳排放进行全面试点，建立管理信息平台，加强碳排放数据的采集、管理和共享，使数据更具全面性和实时性，从而促进管理功能的转型升级；为了实现碳排放的有效管理，需要建立完善的碳排放监测体系，包括碳排放源监测、排放管控监测和环境监测等方面，以实现对碳排放的全面监测和管控。加大监管执法力度，加强碳排放管理的监管执法力度，建立完善的管理和监管机制，对违规排放的企业进行处罚和整改，确保企业依法排放，减少碳排放；同时制定完善的企业碳排放信息公开制度，建立公开平台，加强对企业信息公示要求，审核企业公开信息的真实性和准确性，加强宣传和教育等措施，将有助于推动企业加强对碳排放的管控和减排，提高公众对企业环保行为的认知和支持度，促进碳减排工作的顺利开展。

（3）丰富环评内容，从不同角度来做好环评规划，如调入电力、热力以及生产排放，要从各个环节上对碳排放做好环境影响方面的评价，对特定的建设项目也要全面地统筹，尤其是碳排放情况、预测评价以及碳减排潜力。根据我国的各项政策和相关标准，细化其中的评价因子。温室气体，更多指的是二氧化碳、全氟化碳等。

（4）改进评价过程，对能源类别、产量作出综合地调查，明确生产环节、产值以及能源消费量具体的碳排放量，从工艺改良、结构优化等视角，降低生产环节中的能耗，提升能源利用率，这也是贯彻碳减排方案，做好碳排放管理的必备举措。

（5）碳排放评价中，应当把握好碳排放增量及其治理存量，从降低生产各环节中的能耗情况、杜绝开放高排放项目、对现有存量进行严格治理和强化碳排放管理等方式推动碳减排工作的顺利开展。

3.4引导提升碳减排潜力

有效地提升碳减排潜力需要采取一系列措施，涉及政策、技术、市场、管理等多个方面，分别为：

（1）建立完善的政策体系。政策引导是稳定有效提升碳减排潜力的基础。建立完善的碳减排政策体系，包括减排目标、碳交易市场、碳税、碳配额等政策措施，引导企业和社会各界积极参与碳减排。

（2）加强技术研发和推广应用。技术创新是提升碳减排潜力的重要手段。加大对碳减排技术的研发和投入，鼓励技术创新和应用，提高碳减排的技术水平和效果。

（3）加强技术研发和推广应用。技术创新是提升碳减排潜力的重要手段。加大对碳减排技术的研发和投入，鼓励技术创新和应用，提高碳减排的技术水平和效果。

（4）强化管理监管。强化碳减排管理和监管，加强环境保护和治理，完善环境法律法规，落实环境监管责任，对不合规行为依法追责，确保碳减排工作的有效实施。

3.5培养产业培育与人才

碳排放是影响环境和气候变化的主要因素，在实施碳排放纳入环境影响评价制度这一举措的过程中，需要加强产业培育和人才培养，以便更好地应对碳排放的挑战和机遇。首先，需要加强碳排放管理的产业培育，包括建立碳排放管理和减排技术创新的研究和发展机构，以及建立碳交易市场等碳排放管理机制。此外，还需要加强对碳排放相关产业的政策支持，例如鼓励开发清洁能源技术、提高能源利用效率等，以推动碳排放减少。其次，需要加强碳排放管理的人才培养，包括建立碳排放管理和减排技术相关的培训机构，培养专业的碳排放管理人才和技术人才。同时，还需要提高公众对碳排放管理的认识，培养环保意识和能力，以推动碳排放管理的普及和实施。最后，还需要建立完善的碳排放监测和评价体系，包括建立碳排放数据的收集、管理和发布机制，碳排放管理和减排技术的评价和认证机制，以及碳排放影响评价机制等。这些措施有助于实现碳排放的减少和环境保护的目标。

结束语

碳排放环境影响评价需立足重点行业，切实服务好“双碳”目标，摸排各行业碳排放本底、碳排放强度、碳排放水平结合区域碳达峰行动方案、地区碳排放强度下降目标等引导产业向着低碳高水平发展，通过落实各项减污降碳措施，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，引导公众深入参与低碳生活。随着全社会碳减排意识的提高，碳减排工作将迎来各项政策完善及技术的革新，利用环境影响评价的方法和制度，对碳排放进行约束与管理，为实现我国提出的“双碳”要求提供支撑作用。

参考文献

[1]韦玉金.气候变化融入环境影响评价体系研究[J].皮革制作与环保科技，2021，2（23）：56-58.

[2]耿彦民.碳排放纳入环境影响评价体系分析[C]：//上海市环境科学学会，江苏省环境科学学会，浙江省环境科学学会，安徽省环境科学学会.第十八届长三角科技论坛环境保护分论坛（上海市环境科学学会2021年学术年会）暨上海市环境科学学会第八届会员代表大会论文集，2021：4.

[3]杨轶婷，徐鹤，张毅.将气候变化纳入我国环境影响评价体系的思考[J].环境保护，2021，49（12）：12-16.

[4]张玉亭，张家玮.关于碳排放纳入环境影响评价思路探索［C］//河北省环境科学学会.华北五省市（区）环境科学学会第二十二届学术年会论文集.2021：47-50.

[5]王骜.碳排放与环境影响评价制度研究综述［J］.皮革制作与环保科技，2021，2（20）：157-158.