浅谈地方政府投资基金的运作模式及存在问题——以T市、Y市 为例

浅谈地方政府投资基金的运作模式及存在问题——以T市、Y市 为例

吴国晨1  邹榕2

泰州市经济责任审计中心     泰州市烟草专卖局

摘要：近年来，我国政府投资基金呈现快速发展态势，从国家到省级、市级并逐步延伸至区县级。政府投资基金改进了财政资金的使用方式，提高了财政资金的使用效率，增加了企业的融资渠道，一定程度上促进了政府和市场的双向奔赴。对加快产业转型升级、撬动社会资本支持实体经济发挥了积极作用，为地方经济发展注入了活力。但由于政府投资基金对地方政府而言是新鲜事物，在实际运作管理中还存在不少的困难和问题，亟需理顺，才能更好地发挥推动地方经济发展的作用。

关键词：政府投资基金、管理模式、产业投资、股票定增

说明：1.因脱密需要，文中相关数据均经过处理。2.公司和合伙企业在审计时都作为独立的经济实体对待，下文部分地方在表述公司、合伙企业时未作严格的区分，不影响对文章内容的理解。3.文中政府投资基金主要是指通过财政资金安排设立或参股设立的各类基金，包括创投基金、产业发展基金等形式。

一、政府投资基金的基本概念

（一）政府投资基金的起源及发展

政府投资基金最早由财政部发起和提出，是深化国家投融资体制改革的重要内容和重要渠道之一。2015年国家财政部首次提出政府投资基金，2016年中共中央和国务院将政府投资基金的发展过程推向一个更高位置，明确国家和地万各级政府根据发展需要依法发起设立政府出资的产业投资基金、住房保障发展基金、基础设施建设基金、公共服务发展基金等各类基金，充分发挥政府资金的引导作用和放大效应。2016年12月国家发改委在国务院的基础上进一步明确政府出资产业投资基金的功能和定义，主要包括股权投资基金和非公开交易创业投资基金。

（二）政府投资基金的基本概念

投资基金按募集资金的对象、方式的不同，大体上可将基金分为两大类，分别是公募基金和私募基金，按组织模式可分为合伙制、公司制、契约制等。政府投资基金从募集资金的对象、方式上来看更类似于私募基金，但其又与私募基金有所区别，政府投资基金的主要特点有：一是由政府作为发起人，这里的政府可以是各级政府；二是由政府主导出资，出资形式可以是政府独资也可以与社会资本合资；三是不以盈利为唯一目的，政府投资基金主要起到产业引导、扶持重点新兴领域发展等目的，盈利不是政府投资基金的唯一初衷和目标；四是利益共享、风险共担，政府投资基金产生的收益由各出资人享有，发生的亏损由各出资方共同承担；五是坚持市场化方式运作，各级财政部门或政府委托（指定）的单位代表同级政府对政府投资基金履行出资人职责，肩负指导和引导作用，财政部门一般不参与政府投资基金的具体事务。

（三）政府投资基金的资金构成

中央政府、省(自治区、直辖市)政府、市县政府财政部门通过财政预算安排的资金，是政府投资基金资金的主要来源，其具体由以下几个方面构成:一是各级政府明确财政出资或财政预算(含国有资本预算)安排资金参与投资基金;二是各级政府行业主管部门将部门预算专项资金用于参与投资设立基金:三是代表政府出资的纯财政资金性质的各类政府投资引导基金:四是各级政府委托国有企业出资。

二、政府投资基金的地方管理模式及存在的问题

根据审计的工作实践，目前地方政府投资基金的组织模式多采用合伙制，地方政府对政府投资基金的管理模式主要分为两种。一是地方政府掌控下的“产业招引”式基金管理模式，另一种是基金管理人主导的更偏市场化运营的“私募基金”式基金管理模式。

（一）“产业招引”式基金管理模式

在该模式下，政府投资基金大多采用合伙制，由地方政府的财政部门或委托（指定）地方国有企业作为有限合伙人（LP）[2]，招募的基金管理人作为普通合伙人（GP）[2]负责政府投资基金的日常运作管理。基金的投资资金来源基本全部由地方政府或其委托（指定）的地方国有企业承担，几乎没有引入社会资本作为有限合伙人，普通合伙人（基金管理人）也仅仅是极少量出资，一般其出资占比最多1%-2%。在投资方面，由地方政府主导投资项目，基金管理人对投资项目没有过多的推荐权，也基本不跟投项目，更多的是打理基金的日常事务。这类政府投资基金的投资项目大多为本地区招商引资落地项目，或为对一些招商引资项目的母公司进行的投资，其实质更类似于地方政府招商引资的一种资金政策工具，由于这类投资资金以股权投资方式使用，不用像债权一样受到更多的监管，并且在实际操作中到了投资环节资金已不受预算约束，操作起来更加灵活多变，使得地方政府对于招商项目有了更多的谈判筹码和想象空间。但该模式存在一定的问题。

一是基金管理人无需对基金进行实质性的经营管理，即可获得高额回报的问题，这其中可能存在较高的廉政风险。笔者在Y市审计期间发现，Y市的3支政府投资基金的管理人全部为民营，规模都较小，其中有一家注册资本只有50万元，并不符合当地制定的准入规定，也没有市场上大型基金管理机构的背景。截至审计结束，

Y市也未能提供3支政府投资基金的基金管理人是如何选定的相关文件，可以确定上述3支基金的基金管理人全部是直接指定的，未按规定进行公开比选。Y市政府投资基金的基金管理费率均为实际投资规模的2%，基金管理费率的计提基础为“实际投资规模”。该条件较为苛刻，既不是“基金认缴金额”也不是“基金实缴金额”，但考虑到基金的投资主导权全部为地方政府，基金管理人不需过多参与，工作压力很小，每年2%的基金管理费的获取是非常容易的。审计中还发现，Y市某一政府投资基金的基金管理人（简称S管理人，注册资本1000万元）行为较为随意，合作初始其作为基金的普通合伙人担任基金管理人，但1年后，基金的普通合伙人变为了S管理人与另一公司合伙成立的X公司（注册资本只有50万元），正常情况下，合伙人的变更是需要经全体合伙人同意的，但Y市基金管理部门反映他们并不知晓普通合伙人已发生变更；一般情况下，普通合伙人即为基金管理人，但不知何原因，在与S管理人联系了解情况后，S管理人辩称只是变更了普通合伙人，基金管理人没有变更仍是S公司，却拿不出该政府投资基金与S管理人签订的委托管理协议，因为原先S公司是普通合伙人，其可以自然获得基金管理人的资格，但后期普通合伙人已变更为X公司，S公司再作为基金的管理人是需要与基金签订委托管理协议的，不知是S公司不够专业还是其他什么原因，出现了上述矛盾的问题点，因审计手段有限，这其中是否存在其他廉政风险也未知。最终Y市基金管理部门要求基金管理人将基金的普通合伙人恢复原状，与原合伙协议保持一致。

二是基金发挥撬动社会资本作用不大。审计实践中，截至2022年末，Y市政府投资基金的所有出资中，社会资本实缴出资仅占12%左右。其中：Y市政府投资基金母基金以有限合伙人身份投资的9个子基金，母子基金的总实缴总额50亿元，其中：各地方政府，以及政府投资基金出资19亿元，占比38%；各地区国有企业出资25亿元，占比50%；其他社会资本6亿元，占比12%。可以看到，社会资本的出资额仅占总实缴规模的12%，社会资本出资较低，吸引和撬动社会资本的作用不大。

（二）“私募基金”式政府投资基金管理模式

该模式下的政府投资基金更偏向市场化管理模式，以基金管理人主导基金的投资及日常事务，地方政府作为合伙企业中的一般合伙人（LP），主要进行出资，不参与基金的日常经营活动。这种模式下，地方政府往往在基金的投资决策委员会中不保留相关席位，仅以设置“观察员”岗位的形式，列席基金的主要投资决策。这类政府投资基金更加的市场化，基本与市场上私募基金的运营模式没有太大差别。该模式本质上地方政府让渡了自身作为出资人的一些决策权利，让基金管理人更能放开手脚，基金的投资运营更加灵活方便，政府投资基金以母基金、直投基金等多种方式设立。初始的目的也是为了吸引社会资本的参与政府投资基金的投资。但是经过审计发现，这种管理模式的政府投资基金往往也存在不少问题。以下以笔者审计T市政府投资基金中发现的问题为例具体说明。

一是政府投资基金几乎完全脱离监管。市场化的运营并非是不管不问，作为合伙人的地方政府理应行使合伙人的监督权。这种“私募基金”式的政府投资基金管理模式，由于地方政府作为出资人但却不要求参与决策，往往出现财政部门或委托（指定）的国有企业对基金完成出资后，就不管不问了，全部由基金管理人负责基金的一切事务，地方政府也没有相应部门对政府投资基金进行绩效评价工作。在审计T市政府投资基金时我们发现，该市财政部门在2020年转发了《财政部关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知》（财预〔2020〕7号）文件后，对该市的政府投资基金无任何动作，直到2022年审计提出后，才开始着手对该市的19支（含子基金[3]）政府投资基金开展绩效评价工作，审计中我们还发现，T市的政府投资基金管理职能已从财政部门划转至一家市属国企，但不管是该市财政部门还是后来负责政府投资基金管理的T市国企，都无法详细提供出审计需要的该市政府投资基金相关资料，该市的政府投资基金几乎完全脱离了监管。

二是基金管理人通过政府投资基金支付部分不合理的费用。审计T市某支直投基金时，我们发现基金支出了大额的前期筹办费用，金额高达200万元。对此，基金管理人表示这类费用是他们在前期基金筹备过程中需要支出及垫付的款项，依据的是合伙协议中“基金管理人在协助基金筹办的过程中需支付的相关费用由基金承担，但不得超过基金实缴规模的千分之五”这一条款。但审计人员通过翻阅基金账册发现，支付的对象与基金管理人及其高管人员高度关联，还存在无法查明的由基金管理人垫付的财务顾问费，经过测算200万元的前期筹办费基本等于该基金实缴规模的千分之五。另外审计中，审计人员还发现，基金每年都向1家会计师事务所、1家律师事务所支付高额的尽职调查费用。对此，基金管理人解释，这是按照合伙协议中约定的，支付的对投资项目的尽职调查费用。对于上述费用的支付，笔者认为值得商榷。虽然都符合该基金的合伙协议，但存在很大的不合理性。对于基金的前期筹办费用，正常情况下是不可能高达

200万元的，且这些费用的支付对象均与基金管理人高度关联，可以合理推测基金管理人有利用合伙协议规定套取基金费用的嫌疑。对于每年向会所和律所支付的大额尽职调查费用，笔者认为该费用应包括在基金管理费中，由基金管理人承担，因为基金管理人的主要职责就是对投资项目进行尽职调查，这也是支付基金管理人支付管理费的基础，如果尽职调查费用都由基金本身承担，那么基金管理人就没有存在的必要了。

三、对策建议

对于地方政府投资基金存在的一些问题，建议从如下四个方面进行改进。

（一）完善制度建设。各地方政府应根据财政部、发改委等中央部委以及省级政府部门等制定的政府投资基金相关管理办法，结合本地区产业发展特点，制定、完善符合本地区产业特色的政府投资基金管理办法。从制度层面理清地方政府投资基金的管理模式，完善制度体制建设，规范政府投资基金的审批和监管。

（二）理清政府参与政府投资基金的管理边界。要坚持“政府引导、市场运作”的政府投资基金运作理念，不断提高基金的市场化运作水平，提升基金的产业引导和投资效益。政府作为政府投资资金的有限合伙人，应正确行使有限合伙人的监督权，对于政府投资基金的管理运作，不必要过多干预，政府部门要坚持“管好两端，放开中间”，前端把好投资项目的政策合规性审查，后端加强对政府投资基金的全过程绩效评价。对于“中间”属于市场化的投资行为，由基金管理人采取市场化的方式进行调查判断决策。

（三）提升政府投资基金管理效能。综合考虑基金政策目标总体资金需求、财政承受能力、绩效目标实现程度等因素，从严从紧控制新设基金数量，积极推动沉淀闲置资金的清理回收、滚动投资。大力拓宽基金市场化募资渠道，鼓励基金管理人充分发挥募资能力，引导社会资本加大投入。

（四）适度让利引进头部基金管理机构。当前，地方政府的政府投资基金普遍存在管理人选择流程不公开、不透明，基金管理人规模较小，基金管理人的投资管理水平不高等情况，进而引起基金运作过程中一系列的问题。地方政府在选择基金管理人时要打破地方利益固化藩篱，不仅要注重基金公开遴选管理人等形式上的公开，更要推进主动引进头部基金管理机构等实质上的放开。地方政府要积极引入基金管理方面的专业机构和高端人才，主动对接基金管理机构中的真正强者，如高瓴资本、IYG、深创投等头部基金管理机构，通过头部基金管理机构的带动示范作用和资源优势，促进地方政府投资基金的高质量发展。

注释：

[1].T市为地级市，Y市为县级市；

[2].LP指有限合伙人，GP指普通合伙人；

[3].子基金包括为特殊目的设立的三级基金（SPV）

参考文献：

1.唐银环.政府投资基金发展现状及对策研究[J].经济与社会发展研究,2020

2.王旭东,张宪旺.浅议我国政府投资基金发展存在的问题及对策建议[N].中国基金报,2019