国土空间详细规划中节约集约利用土地的应用分析

国土空间详细规划中节约集约利用土地的应用分析

刘灿辉

中山西湾建设投资有限公司

摘要：新一轮国土空间规划强调，要实现土地空间高效利用，以存量优化为主，加强土地节约集约利用。本文主要针对国土空间详细规划中节约集约利用土地的应用进行分析，阐述了节约集约用地的意义，如有利于解决农业空间与城镇空间土地需求矛盾、有利于探索新型用地结构模式等，然后提出了几点应用措施，将节约集约用地理念贯彻于国土空间详细规划当中，进而提高土地资源乃至自然资源的利用率。

关键词：国土空间详细规划；节约集约用地；应用

引言：土地作为经济活动空间的载体，是经济增长的一种重要要素，在国土空间总体规划全面启用，详细规划全面开编的背景下，我国经济和社会已迈向全新台阶，土地利用方式及经济增长模式也发生重大转变。一方面，要保障我国14亿人口粮食需求总量；另一方面，我国城镇化发展需要大量建设用地，农业用地与城镇建设用地供需矛盾明显，从而影响到城市增长及经济发展。因此，当下国土空间详细规划编制阶段中，摆在土地管理部门面前的关键问题是如何规划好、利用好、统筹好土地，通过“盘活存量”“碎片整合”“存量换增量”等方式，提高土地节约集约度，提升土地的价值。如何通过国土空间详细规划落实节约集约用地并应用到实际土地开发当中，将是今后土地可持续发展利用的重要研究方向。

一、土地节约集约利用的意义

（一）有利于解决农业空间与城镇空间土地需求矛盾

在国土空间总体规划中，国家划定“三区三线”作为土地开发管控的底线，其一农业空间对应的永久基本农田保护红线就是严守国家18亿亩的耕地红线，以保障我国庞大人口总量的粮食需求；其二城镇空间对应的城镇开发边界就是控制一定的建设用地开发总量，以节约集约为原则用计划投放的方式进行城镇开发；随着我国城镇化不断加快，建设用地不断压迫农业用地，百姓的粮食问题逐渐压到底线，而城市发展离不开城镇建设，两者对土地的供需矛盾日益突出。因此，在有限的土地资源面前，提高土地集约利用度是解决上述矛盾的一个重要途径。通过提升农业用地的亩均产出，做到优产增产达到农业空间土地的节约集约利用；通过提升建设用地亩均投产比，提升城镇空间的土地利用效率。提升土地节约集约利用度、促进土地用途结构再分配是解决农业与城镇空间之间土地需求矛盾的解决方式。

（二）有利于探索新型用地结构模式

在土地管理工作当中，应以提高土地节约集约利用水平为工作核心开展土地利用开发工作，通过探索“地下换地上”“工业上楼”“混合用途供地”等新型用地结构模式，深化土地节约集约利用水平；通过探索新型模式完善旧有模式，改进现有土地资源配置，进行土地资源借助研究。以“螺旋上升”的工作思维模式不断进行探索、实践、检验、改进形成贴合我国国情和区域实际的新型用地结构。

二、国土空间详细规划中节约集约利用土地的应用

（一）通过详细规划条件落实细化产业招商类型，重塑用地结构

当下国土空间总体规划成果已逐步启用，国土空间详细规划开始编制的阶段，在确保传导好上位总规的前提下，探索将产业招商类型细化落实传导到规划条件当中；具体可通过约定产业类型、投产比、税收、公建配套、限高等规划条件，引进单位面积高产出率的目标企业，落实产业招商类型定向重塑用地结构。同时，结合各类产业的具体规划，引进目标企业，形成产业集聚群，共享上下游产业链条，提高片区用地效益。

（二）通过详细规划和村庄规划进一步细化布局城乡建设用地

在城镇和乡村发展中，节约集约利用土地具有可持续发展的深远意义；完善城乡用地结构，做好城乡发展统筹工作是作为落实该项目标的关键性一步。在当下，可通过传导上级总规细化国土空间详细规划和村庄规划用以精准布局城乡建设用地，具体为以下两个方面：

一方面，细化土地用途和空间管制，引导城乡土地利用结构调整。随着社会经济不断的发展，土地资源日益紧缺，为满足土地多类型利用的需求，需要结合土地节约集约利用的目标和区域的实际情况，按照土地用途管制，合理的制定规划标准，确保合理利用城乡建设用地，提高其利用率。与此同时，重点管制“三区三线”等用地边界，促进城乡建设发展，在优化城乡土地利用规划布局的基础之上，完善用地结构。另一方面，将土地节约集约利用的目标落实到村庄规划编制中，在确保守住耕地红线的前提下，提振乡村经济，促进乡村振兴。而后，完善村庄用地布局结构，以存量换增量，通过盘活利用乡村现有建设用地，尽可能的减少建设用地增量。

（三）加大对国土空间详细规划实施的监督力度

加大规划实施监督管理力度，确保上位规划传导到详细规划，并在后续实施当中能有效落实；有效的实施监督管理才能更有效的落实节约集约用地理念，避免出现重规划编制轻规划实施，导致规划止步于图上。

一方面，加强监督管理促进规划工作的实施。在具体实践的过程中，严格的执行建设用地管制制度，并有效的落实到实际建设中，让国土空间详细规划起到应有的把控作用。另一方面，严格落实详细规划核准的规划条件和规划许可制度

，在不违反上位规划的前提下，探索新模式并将规划条件落实到后期规划报建上；再者，实施差别化管理政策，实现建设用地节约集约。在规划实施监督过程中，监管人员需充分考量差异化因素，尤其是产业结构和区域发展各个不同阶段，合理制定出差别化管理政策，确保规划落实到实处。

（四）在详细规划中严格执行节约集约用地制度

首先，完善土地利用计划管理。按照“先规划后项目再要素”的原则，对重大产业项目用地保障机制进行完善，对盘活统筹存量建设用地实施激励机制；其次，改进土地市场化配置方式。通过土地资源配置，发挥出市场的决定作用，深化城镇与农村集体土地资源要素的流动性；最后，规范“标准地”出让。将节约集约用地的相关规划建设要求等约定，写入出让公告并落实到后续出让合同、投资监管协议的签订，为后续实施建设用地全生命周期管理打下坚实基础。

（五）通过详细规划进一步完善“纵向空间换地”新模式

第一，推进地上地下空间立体综合开发。制定地上地下空间利用的规划、供给、产权和管理制度体系，打造出全面立体综合开发格局[4]。对于符合《划拨用地目录》的地下空间建设项目，通过划拨的方法，将地下空间建设使用权划拨给满足条件的开发主体进行竖向开发利用。第二，深化混合用途供应。在国土空间详细规划下，引导工矿、仓储、物流、科研研发以及配套办公等功能混合布局，充分发挥土地利用效能；再次，探索上下游产业链供地。统一规划产业链上下游重点环节和核心项目，统筹引导实施，助力优势项目落地，形成集约度高的现代化产业集群体系；第三，推进低效工业用地整治及再开发利用。充分利用工业用地和区域企业的调查结果，通过定期变更调查，及时更新数据库。借助土地利用综合评价工具，实现对低效用地的识别，形成低效用地数据库，分类整治工业用地；通过土地整治和工改等城市有机更新行动，踏实推动城中村改造，实现资源合理配置。同时，关注农村存量建设用地盘活，利用各种形式探索制定宅基地有偿退出机制，通过直接收回流转退出方式，进而解决农村存量建设用地盘活难问题。

结束语：统而言之，当下国土空间总体规划全面启用、详细规划新编期间，应把握全面编制阶段，将节约集约利用土地的管理思维应用到详细规划中，再通过监督管理措施及检验完善机制落实到实际开发建设中；同时，把节约集约利用思想扩展至土地以外的各方面自然资源要素，把这作为自然资源管理的一项核心任务，实现建设用地总量和开发强度双向控制，提高自然资源节约集约利用质量水准，形成贴合我国国情的自然资源管理体系。

参考文献：

[1]郑晓雨。新型城镇化进程中土地节约集约利用问题探讨[J].四川建材，2022,48（09）:49-50.

[2]杨涛，陈长煜。新形势下山地城市土地节约集约利用路径与对策研究——以重庆市为例[J].自然资源情报，2022,（10）:9-14.

[3]韩军。大视角下土地节约集约利用的思路与对策[J].资源与人居环境，2022,（03）:48-51.

作者简介：刘灿辉，男，汉族，广东，中山西湾建设投资有限公司规划设计岗，国土中级工程师，本科，研究方向：国土规划。