村集体留用地开发利用方式研究——以广州市黄埔区新龙镇为例

村集体留用地开发利用方式研究——以广州市黄埔区新龙镇为例

陈楚宇

（广州市城市规划勘测设计研究院，广东 广州 510000）

摘要：留用地是政府征收农民集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地。过去数十载的城市化进程中，村集体产生了大量的欠账留用地未得到及时兑现。本文通过对广州市黄埔区新龙镇的留用地情况进行梳理分析，对留用地的兑现提供多元化的模式及开发指引。

1留用地兑现政策

1.1 留用地政策发展历程

探索阶段：1986年，《土地管理法》颁布，规定征地补偿主要为土地补偿费和安置补助费，失地农民无法共享土地增值的收益；1993年，广州市作为试点出台第一个关于留用地的政策规定；1998年，《土地管理法》修订，对农村集体建设用地供应进行限制；1999年，《广东省征地管理规定》被废止。

完善阶段：2004年，《关于深化改革严格土地管理决定的通知》颁布，规定农村集体的建设用地使用权可以依法流转；2005、2006年，广东省、广州市相继出台及实施留用地补偿政策；2012年，广州市出台留用地专项政策，规定留用地比例及兑现方式；2020年后，省自然资源厅要求各地利用国土空间规划窗口期，统筹落实实物留地及开发利用。

1.2 广州市黄埔区留用地兑现政策

从2006年起，省、市积极响应国家政策，相继出台留用地兑现相关政策，广州市黄埔区于2021年印发《广州市黄埔区、广州开发区集体经济发展留用地管理办法》，对于历史欠账留用地，明确可通过折算货币补偿、置换物业、实物留地三种方式兑现留用地指标，并对各兑现方式进行了详细说明。

但是黄埔区至今未有可置换的物业，只能通过货币补偿及实物留地两种方式进行留用地兑现，而货币补偿属于一次性补偿，无法长久对村集体产生收入。因此，从长远发展的角度，区、镇政府均推荐村集体采用实物留地的方式进行兑现。

2广州市黄埔区新龙镇留用地情况梳理

新龙镇地处广州市东北部，是黄埔区唯一的建制镇，整体定位为广东省城乡融合试点、知识城南门户。新龙镇下辖11个行政村，其中7个村进行旧村改造、2个村整村搬迁、2个村发展特色美丽乡村精品示范乡村。

2.1 留用地欠账多、落地少

新龙镇历史征地面积约16579亩，应产生留用地指标约1658亩，而实际仅已核定指标696亩，有约962亩留用地仍未核定；已核定的指标中，仅41亩指标兑现。总体而言，新龙镇历史征地中约58%未核定留用地指标，已核定的指标中约95%留用地未兑现，欠账严重。

2.2留用地选址难、分布散

由于选址困难，新龙镇已核定696亩留用地指标中，有明确选址的仅444亩，部分村受地形、规划管控等限制因素，单独选址规模小、分布散，难以形成集聚效应。

3留用地开发利用方式

留用地作为村集体的重大资产，也是振兴集体经济的重要保障，留用地指标关系着村社的未来发展，新龙镇政府高度重视并将推动全镇各村的留用地核定及兑现作为近几年的重点工作任务。

3.1 纳入旧改

根据《关于明确村集体经济发展留用地纳入旧村庄改造相关程序和标准的通知》，黄埔区支持村集体留用地纳入本村的旧村改造。旧村改造是将落后的、低效的村庄用地改造成高效的、集约化的城镇建设用地的过程。通常村集体与社会资本合作，共同作为改造主体合作开发。旧改项目以落实留用地的方式向区相关职能部门申请指标支持，用于建新区的用地报批，以解决旧改建新范围内土地整备方案中建设用地指标紧缺的问题。这一过程中，村集体给旧改项目贡献了留用地指标，而旧改项目按1：1.8比例给予复建村集体物业权益建筑面积（每1平方米留用地指标兑现1.8平方米权益建筑面积）。实际上，留用地纳入旧改是将指标兑现成物业的方式，既解决了旧改项目建设用地指标紧张的问题，又解决了历史留用地欠账迟迟无法兑现的问题，实现双赢。因此新龙镇开展旧村改造的村，基本均将欠账的历史留用地全部纳入旧改，搭乘旧改的便车，在旧村改造建设的过程中一并兑现。

3.2 异村落地

部分行政村受地形、规划管控等限制因素，无法在本村找到合适的选址来落地留用地，若村集体不希望采用货币补偿的方式来兑现，那么纳入邻村的旧改来兑现留用地指标就是另一个解决思路。根据《广东省自然资源厅关于推进征收农村集体土地留用地高效开发利用的通知》，“鼓励各地将长期难以落实的实物留用地转以折算货币、置换物业方式予以落实，或以折价出资、入股方式参与各类城市新区、产业园区建设，由被征地农村集体经济组织按出资、股权比例及相关约定分享收益。”

新龙镇福山村、福洞村由于引入了污染型的产业，需要整村搬迁，由于地形及规划因素在本村亦无合适选址进行留用地开发，因此希望纳入邻村镇龙村的旧改，而镇龙村旧改项目也缺乏建设用地指标，同意福山村及福洞村的留用地纳进来。留用地指标纳入邻村旧改，一方面解决邻村旧改建设用地指标紧缺问题，一方面解决本村无地可选、留用地无地可落问题，属于创新的思路及举措，一举两得。若邻村无旧改项目，亦可与邻村的留用地共同选址，以折价出资或入股等方式参与社会资本合作开发。

3.3 合作开发

积极引入社会资本，主动适应市场需求，探索集体留用地指标以作价入股等方式入市，实现指标与权益的统筹，合作开发是留用地落地兑现、推动解决留用地历史遗留问题的重要方式之一。

新龙镇村集体收入普遍偏低，不足以有资金及能力独立开发，没有参与旧改的村基本采用合作开发的方式来兑现留用地。村集体以留用地指标入股的方式，参与项目开发，共同分成土地增值收益。

4留用地合作开发分成指引

上述留用地兑现方式除了纳入旧改有明确指引“按留用地面积和容积率 1.8（毛）计算权益建筑面积”，合作开发模式在省、市、区层面均无具体的开发或分成指引。利用留用地指标在本村选址合作开发，涉及到村集体、提供指标的经济社、提供土地供项目落地的经济社以及社会资本等多方的利益，尤其在黄埔区留用地管理办法规定“留用地选址于本村域范围内的，无征地补偿款、缴纳社保等”的条件下，叠加新龙镇各村经济并不宽裕的因素，合作开发中多方的利益更难以调和，若无一个公允的，相对公平的开发或分成指引，合作更是难上加难。

因此，留用地合作开发的兑现模式，亟需区、街镇政府出台具体的合作分成指引及操作细则。经深入研究，村集体在整个项目开发中提供土地及留用地指标，整个项目的规划、建设、管理均由合作企业承担，建成的物业村集体占30-35%，合作企业占65-70%的区间较为合理。而新龙镇的建议值为村集体占35%，合作企业占65%。项目建成后村集体可选取两种收益模式，一种是直接参与项目的经营，共同承担经营风险，共同分享项目收益；另一种是将分得的物业返祖给合作企业，收取固定租金。至于村集体内部各经济社的分配，需村集体牵头完成，《广州市人民政府办公厅关于进一步加强征收农村集体土地留用地管理的意见》也明确“留用地应当以被征地农村集体经济组织的名义进行登记”，物业只能确权在经联社名下，作为牵头的经联社，需解决留用地于本村落地无征地款及不产生“留上留”的问题。新龙镇建议经联社分得村集体获得35%分成物业的10%物业，并承担起提供土地供项目落地的村社的征地款及社保费用；剩下90%的村集体物业，应划分10%给提供土地供项目落地的村社，充当“留上留”兑现的物业；剩下的物业按比例划分给提供留用地指标的村社。

5 结论

    留用地的兑现受政策的影响大，从核定到落地整个过程的周期长，涉及的利益方多，推进的难度大。留用地落地需灵活采用兑现方式，纳入旧改是契机，异村落地是创新与探索，合作开发需有政策指引支持。多方合力共同解决历史问题，为村集体经济带来持续发展。