土地资源配置视角下城市更新转型策略研究

土地资源配置视角下城市更新转型策略研究

1肖翊 2.戴妍

1.2广州市城市规划勘测设计研究院  510060 广东省广州市

摘要：在国土空间高水平治理的新要求下，城市化发展进入高质量时代，城市土地是承载城市社会经济发展最为重要的空间载体和生产资料，原有的“国有-集体”二元土地开发，“三旧改造”等土地开发治理模式已经不再适用新形势下社会经济发展的需求，陷入了土地资源配置低效，更新资金难以平衡，产权难以协调，空间碎片化等困局。本文通过剖析市场经济体制下土地资源配置和城市更新的关系，从土地资源配置视角提出城市更新转型策略，通过提升城市土地资源的配置效率实现城市更新的高质量发展，从而对城乡一体化发展具有重要意义。

关键词：城市更新、土地资源配置、更新资金、更新产权、更新空间

1.引言

改革开放以来，随着我国城镇化进程进入高质量发展时代，市场在经济发展中的作用不断增强，盘活存量用地成为城市发展的新路径，土地资源配置导向从弥补新增空间不足，向促进存量空间高质量发展转变。为充分贯彻落实国家政策，解决当前用地产出效率偏低、土地资源紧张、公共服务设施分配不均衡等问题，特开展土地资源配置与城市更新研究工作，促进城市存量用地优化与产业转型升级，实现城市精明增长与优质发展，形成专项技术支撑。

城市更新本质是一种城市土地资源的调整配置工具，配置的主要对象是承载城市发展资源要素的土地资源，随着城市更新规划的逐渐复杂化，市场介入和政府调控成为了必不可少的两种城市更新手段。因此，本文基于土地资源配置视角，以我国社会经济转型为契机，探讨城市更新转型策略，解决当前城市更新面临的困境，为当前城市规划的转型提供必要性的建议。

2.土地资源配置的重要性

2.1市场经济体制下土地资源配置的特点

城市更新转型中的土地资源主要包括工业用地、商办用地、住宅用地等类型的低效存量用地，作为城市更新的主要生产资源要素，低效存量土地资源需要通过其他要素的协助流动才能实现自身的价值配置。土地一级开发过程中，农用地和存量用地通过一定合法合规的程序转化为可供开发建设的土地生产资源，政府通过协议出让或划拨将土地使用权转移给二级开发主体，二级开发主体进行开发建设，将土地价值转化为复杂、立体、具有更高价值的城市空间，如住宅、写字楼、商铺等，后续获得土地上附着的价值空间的市场主体会进行相应的维护运营或者资产变现。整个土地资源置换交易过程，周期长，程序复杂。政府在土地资源和相对应的价格体系中起决定性作用，市场的供需关系通常只起到辅助作用。

2.2土地资源和土地金融的关系

城市化进入到高质量发展的阶段，大城市人口将进一步集聚，可利用存量用地渐进枯竭，在双重压力下，高质量的城市更新行动作为最集中，最具开发潜力、最正式便捷的土地流通许可的路径，成为寻找城市更新转型的新思路，走可持续发展之路的切入点。城市化的过程需要大量资金进行基础设施建设，“土地财政”和“土地金融”是非常有效的融资手段。一方面，政府可以通过土地出让获取出让金，作为政府财政收入的主要来源，另一方面，土地以及土地上附着的城市空间作为固定资本可以抵押给银行换取可流动资金，用于城市其他方面的社会经济发展建设，因此土地和房地产作为整个国家金融体系的核心，具有非常重要的地位和作用。中国可自由流通的国有土地及对应的土地市场基本由政府主导，政府出让城市土地，获取的出让收益成为地方政府启动城市更新的主要资本来源，同时也让地方财政对土地金融产生了依赖，城市社会经济发展和城市土地增值收益之间就形成了一种相辅相成的关系[1]。

2.3土地资源配置视角下的城市更新

目前大多数城市更新的核心是经营城市土地资源，通过城市更新规划建设，改善城市的硬件和软件条件，包括改善人居环境、提升公服设施质量、营造产业投资条件、打造旅游品牌效应等，这些举措能提升城市的土地价值，吸引新增人口，进而带动地区房价上涨[1]。城市更新是以前瞻式的规划视角，预测城市建设的要素投入以及在未来能取得的多维度收益价值，在此基础上开展一系列的城市更新改造工作，推动地区的经济发展。

土地资源配置作为城市更新过程中最核心的内容，可以分为三个阶段。土地一级开发中，各类低效存量用地在政策指引下完成土地整理归宗后转为国有可建设用地。土地二级开发一般指商品房首次进入流通领域进行交易而形成的市场，土地使用者经过开发建设，将新建成的房产引入出售或出租市场。土地三级开发，一般指运营城市产业，获取相应收益。

3.城市更新应对市场经济转型的滞后

3.1更新土地配置难高效

《中华人民共和国土地管理法》中规定“城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”。因此农用地要转为发展工商业和住宅建设的用地，必须先经过征地变为国有用地。我国现有的城乡二元制度使得城市土地一级开发程序基本由政府主导，农村集体土地统筹须经过政府征收并完成“七通一平”后，才能进行有偿的使用、转让的二级开发交易

[2]。政府掌握土地集体转国有这一土地征收环节，享有直接对土地资源再配置的权利，一定程度上市场难以发挥其资源配置作用。

城市更新政策受多方影响，呈现出滞后性、复杂性和变化性。广州东省、市、区出台大量政策，策涵盖了标图建库、更新规划编制、用地报批、完善历史用地手续等内容。但实际操作中，政策出台滞后导致部分政策落空、存在漏洞或矛盾的现象。此外由于更新工作涉及部门众多，职能分割的行政管理模式降低了工作效能。市场需求变化快，政府难以及时判断和调整供应，影响产业升级和土地利用效率。

3.2更新资金难以平衡

城市更新能否推动和支撑城市可持续的健康发展，项目资金能否平衡是重要评估因素。经济效益平衡为总收入减总支出的盈余。从市场主体的角度来说，良好城市更新项目带来稳固收入，优质项目美化城市风貌，改善人居环境，提升竞争力，促进可持续发展，具备经济和社会驱动力。城市更新项目周期长，资金需求大，涉及多方利益主体的博弈和沟通，资金平衡的协调难度大[3]。其中，“推倒重建”的更新项目工程量大，涉及的产业链多，因此可以获得较大的利润空间，投资者也能获得较高的回报，吸引社会资本，推动社会经济持续发展。而城市老旧小区、历史文化街区等涉及到微改造和盘活闲置资产的项目投入大，利润低，吸引资本难度大。市场主体和城市建设者青睐拆建项目，一方面是政府需土地出让金回笼资金，解决前期整理费用，另一方面政府缺乏流动资金，需借助社会资本导入开发资金，导致城市更新缺乏经济驱动力。

4.小结

长期以来，市场经济体制下城市的高速发展导致城市更新的转型发展受制于空间破碎化、权属复杂化、资金难平衡、土地配置低效等问题，城市更新长期滞后于社会经济发展，严重阻碍了新时代背景下城市存量更新的转型范式。本文立足于城市更新范式转型这一契机点，引出城市存量土地资源配置作为分析城市更新存在的困境的依据，提出城市更新创新转型路径的理论创新研究，城市更新由“单一路径”转向“差别化供给”；由“单个经济账”转向“长效运营账”；由“政府主导”转向“平等产权”；由“静态更新”转向“动态更新”；从“单个项目”转向“全域整备”，从而推动城市更新高质量发展。

参考文献

[1]石振河. 卢为民 推动供给侧结构性改革的土地制度创新路径 [J]. 山东广播电视大学学报, 2017, (4): 62-64.

[2]申明锐,杨帆,唐爽,等. 项目全流程视角下土地供给的内在逻辑与调控策略 [J]. 城市规划学刊, 2022, (5): 51-58.

[3]司南. 市场化城市更新模式下的产业...给研究——基于深圳市的实证 [J]. 城市规划: 1-6.

[4]严金明. 深化土地要素市场化配置改革的十大认知 [J]. 中国土地, 2022, (4): 4-8.

[5]珠三角半城市化地区国土空间...基于土地综合整备的破解之道 [J].

[6] 黄慧明 彭敏学论“增减挂钩”在国土空间规...——以土地发展权转移的视角 [J].

[7] 申明锐 项目全流程视角下土地供给的内在逻辑与调控策略 [J].