基于TOPSIS法省级重大项目用地保障优先级研究——以2023年119个省级重大项目为例

基于TOPSIS法省级重大项目用地保障优先级研究——以2023年119个省级重大项目为例

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陕西华地勘察设计咨询有限公司，陕西西安 710020

摘要：本文分析了国、省对重大项目的重视与保障措施，并梳理了重大项目的类型和投资主体，提出采用项目访谈和专家打分确定项目指标，构建项目基本情况、空间需求、经济效益、土地手续办理进度、建设时序、社会影响6个维度的12个评价指标体系，运用进行TOPSIS法确定重大项目规划规划建设用地保障优先级，从重大项目全生命周期管理、耕地占补平衡、建设成效建设考核3个方面提出年度重大项目保障机制。

关键词：重大项目；建设用地；优先级评价；保障机制

1引言

重大项目是经济稳增长的“压舱石”，是高质量发展和现代化建设的“硬支撑”“强引擎”。部、省对重大项目支持力度很大。2022年8月，《自然资源部关于积极做好用地用海要素保障的通知》提出要“实行计划指标重点保障”，对纳入省级人民政府重大项目清单的能源、交通、水利、军事设施、产业单独选址项目用地，由部直接配置计划指标，进一步加大了对重大项目建设用地保障力度。但重大项目在实际组件报批过程中进展缓慢，最主要的原因仍在于项目前期可研论证、规划选址等前置手续办理不及时、不到位。

本文基于当前建设用地规模约束、土地集约化利用的要求，以及重大项目土地报批手续进展缓慢的难题，构建市级以上重大项目建设用地保障优先级评价体系，实现保障级别定量化，弥补重大项目用地无序保障或只能通过定性判断保障顺序的缺陷，以期更好推进重大项目开工建设。

2评价指标体系构建

遵循客观、科学等指标选取原则，本文从项目基本情况、空间需求、经济效益、土地手续办理进度、建设时序、社会影响6个方面出发，采集12个指标，构建重大项目用地保障优先级评价指标体系，采用项目访谈和专家打分的方式分别对项目类型进行赋值评价。

重大项目评价体系中量化中，在访谈环节，重点以陕西省省级、陕西省Y市、X市相关政府部门人员的意见为参考。总结访谈内容可知，在项目类型方面，省级层面、Y市和X市均以民生保障类项目、重大基础设施项目为最优先考虑对象。Y市更加关注能源类，尤其是清洁能源的需求，W市对新型类产业发展用地提出了明显的保障诉求；在项目投资主体方面，省级、Y市和X市均优先保障政府投资类项目，政府一般投资非经营性的公共领域项目，与在项目类型优先考虑民生保障类项目的观点相契合，对于企业投资的经营性项目，则按照央企、国企、民营企业的顺序并结合项目实际建设情况进行有序安排。

在专家打分环节，邀请了2位从事国土空间规划研究、2位从事用地报批的专家学者，以调查问卷的形式对项目类型和项目投资主体进行标准化打分，分值采用1~5分取值区间，将每一项的评分赋值分别取平均值，形成标准化评分。对于项目类型的评分，民生保障类和基础设施类项目专家意见一致，均获得5分的赋值，这与“坚持以人民为中心，贯彻新发展理念，统筹发展和安全”的省级国土空间发展目标要求相一致。分值差异较大的项目类型主要为农业与生态类、工业制造类和新能源化工类，分值集中在2~5分之间。

3案例分析

基于上述理论和方法，对陕西省重大项目建设用地保障优先级进行评价，采用自然断点法，对TOPSIS法计算得出的重点项目综合得分结果进行分级，分为高优先级、中优先级和低优先级，并对每一级重大项目建设用地保障提出针对性的建议。

高优先级保障项目主要为投资金额大、服务范围广、发挥重要作用的基础设施类项目和农业生态类项目，具体为跨地市或跨区域的高速铁路、公路，地铁、水利、输变电、污水处理、医院等项目。通过对38个高优先级项目统计分析，这些项目建设周期长、用地手续复杂，报批组卷耗时较长。每个项目均需完成10项以上前期手续，涉及多个部门单位。审查要素多，涵盖规划、土地征收、永久基本农田和生态保护红线占用、耕地占补平衡、压覆矿产资源等多项手续。同时，各要素之间联系紧密，组卷中一旦某些要素发生错误或办理进度缓慢，其他手续会发生相应变化，影响整体进度。因此，高优先级别项目应在年初尽早开展用地报批手续办理工作，在本年度完成土地报批工作，保证按时开工建设。

中优先级保障项目主要为市域内基础设施工程，多方主体、地方政府或国有企业投资、投资数额较大的产业项目。属于近期对于该地区有一定影响、中远期会对周边区域产生较大影响的项目，在建设时序的紧迫性、项目等级、社会影响上略低于高优先级项目，应在完全保障高优先级项目手续办理的基础上，尽量完成土地报批手续办理。

低优先级保障项目主要为工业制造业、新能源化工类、现代服务类等产业类项目，92%为民营企业投资。此类项目投资额小，辐射范围有限，经济带动作用较小。部分项目位于城镇开发边界外，占用耕地或压覆矿产资源，用地手续办理进度迟滞。应在重点项目年中评估时进行用地保障情况评估，评估结果为本年度保障困难的项目，可降低项目级别或顺延纳入下一年度省级重点项目保障计划。

4重大项目保障机制

一是探索重大项目全生命周期管理机制。以推进项目管理服务精细化、信息化、智慧化为导向，创新搭建省市重点项目全生命周期管理平台。将年度重大项目的申报、保障过程、中期评估、年终验收、工程建设进度等环节纳入管理平台，多部门协同管理，实现信息共享、互联互通、综合调度，开展联合选线选址、协同审查，统筹推进重大项目的“申报-审查-实施-退出”全过程。以重大项目优先级排序成果为依据，对于高、中优先级项目，实时更新项目用地保障动态。

二是深入实施耕地占补平衡攻坚行动。拓宽补充耕地渠道，加大土地整治项目实施力度。在陕北重点实施耕地提质改造工程，增加粮食产能；在关中重点推动低效园地有序退出工程，拓宽补充耕地来源；在陕南重点推广旱改水、坡改梯工程，提高耕地质量，通过多种措施逐步实现耕地占补平衡“关中占、关中补”、“占一补一、占优补优”。高优先级重大项目用地量大，需要耕地占补平衡指标多，建议建设单位与后备资源丰富的县（区）开展合作，落实补充耕地指标。探索建立全省补充耕地指标调剂信息平台，定期发布补充耕地指标信息，省级提留一定比例的补充耕地指标，保障重大基础设施工程、民生工程的耕地缺口。

三是建立年度重大项目建设成效考核工作机制。将年度省、市、县级重点项目纳入考核评价体系，设项目规模、质量、推进、保障和季度评价等一级指标，二级指标可根据各地市具体情况设置必选和推荐指标。自查和检查、内业调查和实地核查相结合，最后通过综合评价，计算各考核评价对象的指标评分。将考核得分加权计入年度目标责任考核，作为衡量领导干部年度考核等次评价的重要依据。各市县重大项目考核得分进行全省排名，并在全省内通报结果，可作为上级工作经费安排的依据。

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