“三权分置”的前提下，征收集体土地住宅房屋应如何公平补偿

“三权分置”的前提下，征收集体土地住宅房屋应如何公平补偿

赵龙江

浙江和诚房地产估价有限公司，浙江 嘉兴 314000

摘要：“三权分置”下集体土地征收涉及住宅用房补偿的法权结构更为复杂，作为一种新的制度安排，“三权分置”的强制性制度嵌入必然会对业已形成的集体土地征收法权关系，特别是对集体经济组织、集体成员之间的法权结构和利益关系产生影响。预做出公平补偿需以以法律法规未准绳，以“三权分置”为法理基础，明晰集体经济组织中组织和成员合法权利，明晰组织与成员、成员与成员之间的法权关系，依法补偿、按权分配方可实现。

关键词：三权分置；集体土地；住宅房屋；征收；补偿；

2023年中央一号文件《中共中央国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，对宅基地“三权分置”进一步提出明确要求——“稳慎推进农村宅基地制度改革试点，切实摸清底数，加快房地一体宅基地确权登记颁证，加强规范管理，妥善化解历史遗留问题，探索宅基地“三权分置”有效实现形式。”[1]——标志着宅基地“三权分置”进程正在稳步推进。那么在“三权分置”的前提下，怎样才能做到征收集体土地住宅房屋的公平补偿呢？

首先，公平补偿是指对广大被征收人全体的公平补偿，需要符合相关法律法规规定，以相关法律法规为准绳。

集体土地征收相关法律法规主要为《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》，由其中相关法条可以梳理出集体土地征收的大致流程，即——征地预公告、现状调查及风险评估、拟定补偿方案及公告、听证、确定补偿方案、签订补偿协议、报批、公告及实施。

以上法律法规制定的征地流程中，嵌入诸多细节要求，以保障广大被征收人的合法权利。

如：《中华人民共和国土地管理法》（2019年）第四十七条规定——“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”

“县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡(镇)和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。”

“多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。”[2]

该条明确规定，县以上地方人民政府才可以成为征收主体，有权依法申请征收审批；且需要将相关信息在“拟征收土地所在的乡(镇)和村、村民小组范围内公告至少三十日”，如果“多数被征地的农村集体经济组织成员”对补偿方案有异议的，需要组织听证会，听取被征收人的意见和建议，依法修改方案。以此使征收行为即经过上级政府部门的监管，又收到广大人民群众的监督，保障了被征收农村村民知情权，并提供了维护自身合法权益的途径。

如：《中华人民共和国土地管理法》（2019年）第四十八条规定——“征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。”

该条规定了补偿标准的制定需由“省、自治区、直辖市”级别的相关政府机构完成，杜绝各县级以上人民政府即是征收人、又是政策制定者的现象发生。同时确定了补偿标准制定的原则，即以改善农村村民的居住环境为前提条件；明确了补偿程序应为“先补偿后搬迁”，以保障被征地村民主动权；强调了征收人需准备多种安置方式，被征收人可自行选择安置方式。

相关法律法规在征收的流程、补偿标准、安置方式方面已经做出明确指示，极大的保护了被征收人的合法权利，严格依法依规征收做到程序合法、标准合规、安置方式充分，即是对全体被征收人合法权利的最有利保护，是公平补偿的前提条件。

其次，公平补偿应该明确征收补偿是对权利的补偿。预公平补偿，需以合法性为基础，厘清被征收补偿的主体、客体及与其相关权利的概念、内涵及归属，以明晰补偿范围和补偿对象，保障各被征收补偿对象之间的公平，不能张冠李戴。

征收集体土地涉及的住宅房屋价值的补偿，客体为集体土地住宅房地产，其按照物质实体分为建筑物和土地。从征收角度建筑物部分相应权利只考虑所有权，而“三权分置”的前提下，土地部分分为宅基地所有权、资格权、使用权。

其中建筑物所有权是指所有权人对建筑物享有的权利，包括占有、使用、收益和处分——《中华人民共和国民法典》第240条：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”。[3]

宅基地属于农民集体所有（《中华人民共和国土地管理法》第9条），农民集体所有的主体可以有三类，即村农民集体所有、农村集体经济组织或者村民小组、乡（镇）农村集体经济组织。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。宅基地所有权具有完整的占有、使用、收益和处分的权利。农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。

“宅基地资格权”并无法律法规条款的规定，为宅基地“三权分置”政策体系下提出的新概念。一般是指按相关法律、法规以及村规民约获取宅基地用以建造住房，并享有确权、抵押等相关财产权益的身份权利。宅基地资格权的主体是按相关法律、法规以及村规民约，可获取宅基地用以建造住房该集体经济组织成员。

宅基地使用权为集体土地所有权基础上的一项用益物权。民法典第323条：“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利”，第362条：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。根据土地管理法第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”，宅基地使用权主体为以“户”为单位的农村村民。

从以上内容可以看出，征收集体土地涉及的住宅房地产的补偿，其被补偿的主体分为集体经济组织和以户为单位的农村村民，客体以集体土地上住宅房地产为依托，细分为宅基地所有权、宅基地使用权、宅基地资格权以及建筑物所有权。其中宅基地所有权归属集体经济组织，其价值的补偿应归属相应的集体经济组织，补偿款的分配由组织内自行决定。建筑物所有权、宅基地使用权和宅基地资格权归属农村村民户，其补偿应以户为单位进行补偿。

同时集体土地住宅用房亦存在交易、抵押、纠纷等多种情况，造成建筑物所有权与宅基地使用权分离；亦存在部分集体经济组织成员拥有宅基地资格权、但未获取或部分获取宅基地使用权，造成宅基地使用权与宅基地资格权分离等复杂情况。为应对以上情况，各省、自治区、直辖市相关部门需分别制定四种权利的补偿标准，以保障不同权利主体的合法权利。

参考文献：

[1]中共中央国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见（2023年中央一号文件）

[2]中华人民共和国土地管理法（2019）

[3]中华人民共和国民法典