加强建设工程招投标全过程监督管理研究

加强建设工程招投标全过程监督管理研究

陈剑峰

温州市鹿城区房产管理中心 浙江温州 325000

摘要：随着经济的快速发展,国家在工程建设领域投入了大量资金,招标投标充分发挥市场在资源配置中的重要作用。然而当前招投标市场还存在不少突出问题，腐败案件时有发生,损害了社会公信力。本文结合实际通过对加强建设工程招投标全过程监督管理深入探讨和研究，提出了相应的对策建议，旨在提出相应的解决方案，为大力营造公开、公平、公正、诚实信用的招投标市场环境提供有力保障。

关键词：建设工程招投标；全过程监督管理；存在主要问题；对策研究

一、引言

（一） 背景介绍

招标投标制度是社会主义市场经济体制的重要组成部分，对于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，提高国有资金使用效益，预防惩治腐败具有重要意义。建设工程招投标过程涉及多环节和参与方，容易出现问题争议，近年来我国招投标领域腐败案件时有发生，严重影响了工程质量安全和顺利实施，也损害了社会的公信力。加强招投标监督，是依法管理招投标活动、推进招投标规范化运行的有效手段。随着招投标法规政策的完善和监管水平的不断提升，招投标监管应当与社会发展相适应，需要强化招投标全过程监督管理，加大力度，发挥作用，保证招投标活动依法合规有序运行，因此加强建设工程招投标全过程监督管理研究显得尤为重要。

（二） 研究目的和意义

本研究旨在深入研究建设工程招投标及加强全过程监管存在主要问题，提出相应的对策建议，为构建公平竞争、诚实守信的招投标市场环境提供有力保障。一是有助于完善政府投资建设项目监管体系。对招投标全过程监管的研究，积极探索解决问题的对策，一定程度上弥补法律法规滞后的缺失，完善监管体系，规范监管行为，让招投标监管与时俱进，真正落到实处，改善招投标环境。二是有助于建设廉洁高效政府。通过对招投标监管的研究，提出具体有效可行的监管措施，让干部形成不敢腐、不能腐、不想腐的思想，从制度规范招投标活动。三是有助于节约资金，保障工程质量安全，加快进度，发挥效益。监管不力很容易让不法分子钻漏洞，比如通过故意抬高报价，达到高价中标目的，或者恶意降低报价，后期通过增项规避招标，国家资金都面临着巨额损失风险。四是有助于进一步优化营商环境。加强招投标全过程监管的对策研究，及时发现有效遏制违法违规行为，对违规企业及时处理，纳入信用体系管理，限制参与投标，让更多优秀诚信的企业参与招投标，从而优化营商环境，形成优胜劣汰、公平竞争的市场环境。

二、建设工程招投标全过程监督管理概述

（一）建设工程招投标的法律法规与政策体系。招投标法律法规与相关政策是规范建设工程招投标行为的重要依据。2000年1月1日《中华人民共和国招标投标法》正式施行，2012年2月1日《招标投标实施条例》颁布实施和各地颁布招投标方面的地方性法规，国务院、各地政府及相关部门颁布的一系列招标投标方面的规章制度和规范性文件，形成了招标投标法律法规与政策体系。

（二）建设工程招投标全过程监督管理的定义和职责。建设工程招投标全过程监督管理是指政府行政部门依法对建设工程招投标的全过程进行监督、检查和管理，确保招投标过程的公开、公平和公正，其职责主要包括制定招投标监督管理的相关政策和制度、对招标文件等进行审核备案、对开标、评标、定标等活动进行监督、对合同签订和履行进行监督管理、依法查处违法违规行为等。

（三）建设工程招投标全过程监督管理的核心要义。一是加强招投标全过程监督管理是行政部门依法应履行的职责。行政部门应进一步深化“放管服”改革，将工作重心向贯穿事前事中事后全程监管转移，提升监管主动性和覆盖面。加快推进招投标领域信用体系建设，构建以信用为基础、衔接标前标中标后各环节的新型监管机制，进一步优化招标投标营商环境。二是深化招投标改革创新。落实招标人主体责任，稳步推进“评定分离”等招投标改革，加强招投标市场研究，关注招投标活动各阶段突出问题，认真分析研究，不断改进。进一步严肃招投标工作纪律，打击违法违规行为。三是进一步依托和推进招投标信息化建设，加强招投标活动电子化监督，积极推行“互联网+监管”，充分利用电子交易信息大数据，构建智慧监管场景，提高交易监管的智能化、精细化水平。四是加强招投标全过程监管队伍建设。强化对监管队伍的教育管理监督，抓好法律法规和相关业务知识的学习培训，提高思想素质和依法行政能力，改进和提升招投标监管水平，注重事前工作指导，加强事中事后监管，实施精准化服务。

三、建设工程招投标及全过程监督管理存在的主要问题研究分析

当前招投标市场存在不少突出问题，主要反映在招标人主体责任落实不到位，各类不合理限制和隐性壁垒尚未完全消除，有的评标方法不公平不科学，一些评标专家不公正、不专业，影响了招投标公平竞争择优功能的发挥。在建设工程招投标及全过程监管中主要有以下问题：

（一）招标条件的设置问题

1、招标预公告。为进一步严格招标投标程序，很多地方设置了招标预公告，要求招标文件、资格预审文件在行政监督部门备案前，公示不少于3日，对公示中收到意见如何处置问题。预公告中应主要应对招标条件设置等是否存在不公平不合理的质疑，并非针对所有问题都要修改，处置中应把握修改标准尺度。

2、投标人资格。投标人资格要求应符合资质管理规定对应的承接标准范围，提高企业资质人员资格要求，属于排斥潜在投标人的违规行为。某些已取消企业资质项目应采用通过其他条件的综合设置招标，如取消了园林企业资质，有的园林项目招标中勉强加上市政内容要求市政资质，而忽略对业绩能力方面的要求，需要进行必要的引导。

3、是否接受联合体。联合体一般由招标人决定的，大多不同专业内容合并招标才接受联合体，有些地方为推进建筑业发展，试行“央地合作”，鼓励投标企业组成的联合体投标，而有的招标拒绝联合体，如工程总承包、全过程工程咨询招标，目前市场上工程总承包或各项资质齐全企业占比不大，设计施工、造价监理设计等内容需要进一步融合，还是需要组成联合体的，达到充分竞争目的。

4、业绩条件的设置问题。招标中业绩若设置不合理或不明确易引发争议投诉。首先对业绩设定应科学合理，如房建项目一般以建筑面积居多，一般规定不超过所招标项目或的一定比例如50%，适当降低投标条件，可促进充分竞争。还有业绩的数量不能过多，有些地方要求一个的做法比较合理。其次对业绩要求的正确表述问题。反映业绩的指标内容应精准表述包括规模、专业内容、会同金额等，关键要容易理解，不会引发歧义。

5、招标控制价及最高限价。招标控制价编制依据应详尽说明，以施工为例应包括工程量计算或测算依据、套价定额，计价依据、无价材料的定价依据等。投标最高限价一般是在招标控制价下浮，比例多少需要合理确定，要防止随意压价。设备类招标控制价大多需要询价,询价应考虑影响因素，对不同的询价对象，需统一口径，比如付款方式、交货时间、数量、质保金等，需要造价人员发挥专业知识和主观能动性，对多个来源进行比较分析出具询价报告。

（二）评标办法问题

1、如何科学制定评标方法。按照住建部房建市政施工招投标管理办法规定，采用综合评估法的，应当对投标文件的质量、工期、价格、施工组织设计或者施工方案、投标人及项目经理业绩等，能否最大限度地满足招标文件中规定的各项要求和评价标准进行评审和比较。在价格评审中，评标基准值一般采用投标下浮率区间抽值或报价平均值加入一定的随机因素等办法确定。招标中可以设置成本警戒值，其计算值宜以客观形式确定的。

2、按施工、服务、货物等招标类型制定示范评标办法，各类评标办法的共性问题。

2.1各项评审内容及标准设置。应按照招标要求了解市场情况，符合市场条件下设置，避免一些不符合实际的要求，且不能与法律法规政策文件冲突，达到科学择优目的。

2.2各评审项目分数及步距设置。评标要考虑多方面因素，需要规定每一个项目所占的分数比例，反映招标要求和各择优因素重要性的要求。还有个就是扣分的步距问题，每偏差一档、一个百分点等应扣几分，分数和步距是很关键的问题，要做到分数和步距的平衡。

2.3评标程序的组织应科学合理，保障公正、公平、客观，并考虑好具体细节。

（1）各评标项目的评审顺序。如果技术标是暗标的，一般是先技术标，后资信标、商务标，若反过来容易会让人质疑技术标暗标的保密性或者公正性。

（2）主观分尽量客观公正。打主观分往往是比较关注的敏感问题，应尽量公正，比如项目负责人答辩采用不见面形式。还有技术标选择排名靠前若干名不带入总分等方式。

（3）评审程序的现实可执行性和不可逆性。评标一般是在一天完成的，如果预判投标人较多，内容设置应适当简化，合理安排时间。评标的程序组织是一个不可逆的流程，应当考虑周全。比如专家需回避的，一定要在评标开始时就要做好；采用有效投标报价平均价的评标基准值，应规定被废标的不进行修正，否则易发生争议难以处置。

（4）辅助评标工作的专业性。通常是由招标代理公司或专业的软件公司人员做的，可以提高评标效率，明确评标重点，更好地评标。

（三）开标、评标问题

1、电子招投标的速度和安全问题。电子交易平台为节约资源和交易成本、提高招标效率等发挥了重要作用，但还需不断完善。如投标文件导入速度较慢，解密时间太长。评标软件开发要有完善过程，尤其是安全方面不断改进，才能避免软件风险，如某地发生的工作人员擅自修改专家打分的招投标违法案例，就是对软件的重大漏洞BUG没有及时发现反馈其中的问题。

2、电子招投标开标顺序问题。 线下模式招标中不同内容（技术标、资信标、商务标）都是分别装订的，也是分阶段开标的，这样做的好处是对主观分的评分会更加客观；推行电子评标后，标书通常是整体加密的，基本是同时开启的，开标顺序要有一定的灵活性，防止过早把商务标在评技术标时发给评委，需要进入评标室的人员配合以及软件的具备相应功能。

3、否则投标的决议一定要谨慎，务必要有明确的依据予以认定，不要过分追求细节，违反实质性否决条款以及对拟否决的投标要有进行必要的澄清说明机会。

（四）评标专家库和评标委员会

1、专家库。政府投资工程项目应按照规定从国务院有关部门或省级有关部门组建的专家库产生确定。评标委员会专业构成应根据专家组别分类选择，与所招标项目相匹配。

专家的抽取要注意本地和外地组成要求，做好合理搭配。

2、评标专家应秉持专业精神保持公正，既要发挥专业特长，认真评审，要具备评标需要的基本技能，如能独立操作评标软件应用，提高评标效率；又要公正评审，做一个守纪律、负责任、能担当、客观公正的专家评委。

（五）评定分离

2019年12月住建部《关于进一步加强房建市政工程招投标监管指导意见》提出探索推进评定分离方法，各地陆续探索试行，“评定分离”是深化招标投标改革的一项重要的制度创新，扩大了招标人的自主权，取得了一定效果，但在实践中一些突出问题日益显现。如“评定分离”招标尚需统一的制度规则；“评定分离”不可以偏概全、包打天下，虽说是按照好中选优、优中选强的原则，但也容易走向极端，有的定标还是都以总分最高者确定为中标人；“评定分离”需要高素质的专业人员和严格的过程监督做保障，“评定分离”定标方法，应考虑投标价格、企业实力、信誉、拟派团队管理能力与水平等因素，定标程序务必在招标文件中载明；“评定分离”需要与党风廉政建设和反腐败工作一体推进，招标人应建立健全内部控制程序、决策约束和监督机制等。

（六）中标公示和招投标投诉

1、中标公示内容。按照《招标投标法实施条例》规定，为加强对评标的社会监督，有的地方公示中标候选人时同时公示投标人各评分要素的得分情况，但是对照《招标投标法》有关不得透漏对投标文件的评审和比较等与评标有关的情况的规定，应根据不同招标类型需要综合考虑既方便社会监督，又要减少纠纷保证效率。

2、投诉处理。投诉是指投标人和其他利害关系人认为招投标活动不符合法律法规规定，或者其自身合法权益受到侵害，以及对招标人异议处理不服，向行政主管部门反映问题的行为。一般投诉有对招标文件的条件设置不合理，明显超越了招标项目实际或者违反了相关规定，排斥潜在的投标人；招标代理和评标专家工作中的差错；中标候选人弄虚作假，骗取中标等违法行为；涉及业绩造假、项目负责人有在建工程等；还有一些非正常投诉。投诉调查处理需要花费大量时间和精力，如何防范和处理投诉已成为行政部门招投标工作的一项重要内容。

招投标违法违规行为防范和查处。串通投标等招投标违法违规行为具有严重危害性，使国家和招标人的利益受损，损害了其它投标人的合法权益，影响了公平竞争，滋生腐败。有的违法行为如串通投标行为较隐蔽难以认定，随着相关法规政策文件认定不断健全，监管机制越来越规范力度不断加强，其形式会不断发展变化，要有对于其长期性和艰巨性的认识，不断研究、总结其发展变化的情况，始终为打击违法违规行为、净化招投标市场作出努力。

建设工程招投标及监督管理存在问题的原因主要包括，一是法律法规不完善，现有法律法规政策规定对于一些具体问题的规定不够明确和细致，存在漏洞和空白，给了一些不法分子可乘之机；二是监管机制不完善，相关部门的监管机制不够完善，存在力度不大、信息不畅、协作不利等问题；三是诚信意识不强，一些中标单位缺乏诚信意识，为了自身利益不择手段，导致招投标过程的不公平和不合理。

四、加强建设工程招投标全过程监管对策研究

（一）加强全过程监管各阶段联动，推进招投标市场的健康发展

通过加强招投标全过程监督管理各阶段联动，既要有形式和程序上还要包括实质上和结果的公平公正，从而推进招投标市场的健康发展。

1、加强事前监管。建议进一步理顺招投标监管机制和明确部门职责，根据各地多年的实践，应建立健全以一个行政单位总牵头，各行业监督部门分工负责的招投标监管体制，做到上下沟通顺畅，政策信息传达不因归属不同部门而产生偏差，省市县体制尽量统一，省市县区域标准和尺度的保持统一性，提高监管效率。

1.1加强招标文件示范文本编制宣贯应用，坚持原则性与灵活性相结合。行业范本格式、内容、版本等既要面上的统一，又要考虑各地的实际情况，留有一定的空间予以补充。

1.2深入调研、充分了解，掌握市场信息，在预公示前后阶段招标人加强与招标代理、监管部门的沟通与联系，听取建议意见，发挥招标人的主观能动性。

1.3标前投诉的处理措施。重视标前投诉，当投标人提起质疑或投诉时，应分析原因，对于合理的投诉，应及时研究，可在招标文件正式发布、澄清及补充环节进行修正。

1.4不断优化信用评价工作，企业和从业人员都要讲信用，既要自觉遵守，又要完善惩戒机制和加强力度，信用扣分要科学，不能都采用一样的分值扣分，而要考虑项目的个数，发生的概率等综合考量。

2、严格事中监管

2.1做好招标文件备案审核。通常招投标监管部门对于法规政策的把握更到位、碰到案例更多，经验更丰富，招标人和代理机构应对备案意见认真整改处置，除非违反法律法规或政策文件规定，行政监督部门也要尊重招标人自主权和主观能动性。

2.2严格开标、评标及定标活动的监管。强化评标委员会职责作用，突出对评标专家和招标代理行为的监管，比如评标中有否发表带倾向性引导意见、对异常打分等的警示提醒。还有随意扩大权限不按照已载明的评标办法评审，对非实质性响应的细微偏差进行否决等。

2.3谨慎使用否决投标权。《招标投标法》规定，投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件做出响应，以确保招标目的实现。招标文件中实质性要求和条件要集中表述，通常在评标前附表中。评标中不可以滥用权力，不能偏离招标活动根本目的，过分强调非实质性因素，影响竞争效果。对投标文件中含义不明确、明显文字错误或计算错误等各类疑点，应先通知投标人进行书面澄清。拟否决其投标的，应先向投标人进行书面询问核对。

2.4解决好电子招投标遇到的问题。做好电子系统正常运行，保障顺利完成招投标。若有在同一时间有多项目开标或者一个项目有几百家单位投标，导致系统后台速度缓慢或暂时崩溃，应该对系统进行扩容，增强同步处理数据的能力。为提高评标效率，应控制解密投标文件时间，建议30到60分钟解密完成。

2.5投诉处理。异议阶段的适度介入。《招标投标实施条例》规定，中标公示期间，如对评标结果有疑问的，应该先通过异议处理阶段，由招标人给予答复，招标监管部门应予以指导，避免走到投诉环节。行政监督部门要按照招投标投诉处理办法建立公正、高效的招投标投诉处理机制，对于查实的弄虚作假等违法违规行为要予以惩戒机制，纳入诚信评价。

3、强化事后监管。加强行政部门对合同签定和标后履约监管，应建立和完善标后履约情况检查机制，定期按照一定比例对一般在建项目进行随机抽查；对重大民生项目、重大基础设施工程实行不定期检查。结合线上管理方式，对项目人员、工程、工期的合同变更和工程款支付等内容进行监测、预警、留痕。标后履约监管要防止“阴阳合同”“低中高结”等违规行为发生，及时依法查处违法违规行为，依法依规予以认定处理或诚信扣分。落实招标人合同履约管理责任，推行建立合同履约评价机制，实现建筑市场与施工现场联动，将履约评价纳入企业诚信评价内容，反馈应用到招投标活动中。

（二）进一步深化招投标规范创新

近年来，随着经济、融资管理模式的发展变化，新的招标模式层出不穷，对招投标提出新的要求，法律法规政策一定程度上是有滞后的，可按照“法无禁止即可为”思路，进一步深化招投标规范创新。如何落实招标人主体责任，招标人对招标过程和结果负总责。对于稳步推进招标“评定分离”改革，建议做好以下工作：一是着力完善“评定分离”的制度规则，立规矩成方圆，完备制度奠定基础。二是着力划分“评定分离”的政策边界。坚持突出重点、公平效率和科学合理的原则，分类制定适用范围及限额标准。三是着力加强“评定分离”的全过程监管。实行规范操作，严格招投标监管。四是认真总结“评定分离”招标的可复制、易推广的经验做法，推进监管创新。

（三）深度结合工程造价管理，推进行业良性发展

1、合理确定招标控制价和最高限价。应加强对工程造价进行监督把关。合理的中标价格水平是履约的基础和行业健康发展的需求，监管部门应进行合理引导。 

2、防止恶意不平衡报价。在商务标评审中增加不平衡报价评审打分。明确评标基准单价计算方法，设定工程量清单中若干个重要项目为必审项目，开标时另随机抽取工程量清单其他项目，进行不平衡单价评审。合同中增加不平衡报价的处理条款，对投标人的综合单价进行评审，科学研判投标报价，保证中标价科学合理，若出现建设工程计价规则所列的异常报价情形，发包人可与承包方协商确定合理单价，依约定仅用于工程量调整和变更后使用。

3、推行过程结算减少履约纠纷。按照建设行业部门要求做好推行过程结算工作，招标文件中应加入此项要求，包括以下内容：跟节点配套的分阶段结算要求；各阶段造价结算及时送审办理；前一阶段已经确定的后面不再变动，对最后验收不合格的可扣除相关金额等。

4、合理确定风险。在招标文件中，应该合理约定各自承担的合理风险，建立招投标风险预警机制，约定风险控制价或者约定风险警戒值，如投标平均价下浮一定比例（比如5%-8%）作为成本警戒值，无争议条款先行支付，这个条款对于投标人合法权益是一个很大保障等。

（四）加强评标专家管理，规范评标，引导公平竞争。进一步严肃评标纪律，明确评标专家职责义务和不得触犯的禁令，行政监督部门对专家违法行为应依法严肃查处，予以公开通报。利用电子化方式加强评标监管，规范专家行为，严格遵守评标标准和方法，认真评审和比较，引导专家在规定范围内合理行使自由裁量权。强化评标专家培训考核和动态管理，构建评标专家信用评价机制，积极推广网络远程异地评标等。

（五）有效利用信息化建设，提升招投标监管的效果。积极适应招投标全流程电子化新形势，加快推进“互联网＋监管”，在线获取交易信息、履行监管职责；不断探索完善智慧监管手段，及时预警、发现和查证违法行为；加强电子招投标信息的防伪溯源监督管理。利用先进的技术手段对招投标大数据汇总分析，如统计各种不同类型招标的相对于招标控制价的中标下浮率；专家打分的情况，离散度大小，高低分相差畸大的异常情况；企业中标率情况；实现远程异地评标等。

（六）加强诚信建设，严肃查处违法违规行为。

加强对招标人、招标代理机构、投标人、评标专家等招投标各方主体的监督，行政监督部门应积极开展招投标信用监管，全面记录市场主体和评标专家招投标活动信用信息，加强信用信息的归集共享，构建跨地区、跨部门、跨领域的失信联合惩戒机制。充分发挥招投标监管机构的职能，针对薄弱环节，加强招投标全过程监管，堵塞漏洞，依法查处招活动违法违规行为，推动招标投标法规制度切实执行，大力营造公开、公平、公正和诚实信用的市场环境。

五、结论

本研究通过对加强建设工程招投标全过程监督管理的深入探讨和研究，提出了一系列对策建议，以期为大力营造公开、公平、公正和诚实信用的招投标市场环境提供有力保障。同时，本研究也存在一些局限性和不足之处，需要进一步研究和探讨。未来研究可以进一步拓展加强全过程监督管理的领域和范围，深化理论研究和实践创新，为建设工程招投标的可持续高质量发展提供有力支撑。

参考文献：

[1]陈剑峰.浙江省建设厅2022年建设科研项目“建设工程招投标全过程监督管理研究及应用”（编号2022K230）.2023年12月.

[2]修艺多. 深圳市公共工程建设项目招标管理优化研究[D].哈尔滨工业大学.