探讨实施土地节约集约利用政策的难点及建议

探讨实施土地节约集约利用政策的难点及建议

苏华

（自贡市不动产登记中心 643000）

摘要：土地节约集约利用作为国家土地管理基本政策之一，在保障国家粮食安全、促进乡村振兴、实现土地资源可持续利用等方面发挥了重要作用，对提高土地利用效率和资源利用效益，起到了积极作用。然而，在地方贯彻落实土地节约集约政策时，存在政策执行难、把握难等问题，影响了政策的实施效果。本文旨在探讨在贯彻落实土地节约集约利用政策实施中遇到的难点，分析了难点产生原因，并提出了解决方法，以期为相关政策的制定和实施提供参考。

关键词：土地节约集约利用  节地评价 实施难点 解决建议

一、引言

土地管理法规定，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。近年来，随着城市化进程的加快和经济的发展，土地资源的利用和管理问题日益凸显。为了更好地保护土地资源和生态环境，国家出台了一系列土地管理政策，其中土地节约集约政策是其中的重要一项。土地节约集约政策是指在尽量保证土地质量的前提下，最大限度地利用土地资源，促进城乡土地集约利用，保护耕地等土地资源的政策。

二、土地约集约利用政策的发展历程

在计划经济体制阶段，1953年出台的《国家建设征用土地办法》第一次明文规定，强调凡征用土地均应由用地单位本着节约用地的原则，提出征用土地计划书。在体制转型阶段，面对市场经济和政府职能转变的情况，1986 年出台的《中华人民共和国土地管理法》规定国家建设和乡镇村建设必须节约使用土地，省、自治区、直辖市可以按照乡（镇）村企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。在土地用途管制框架下，2001年出台的《建设项目用地预审管理办法》规定，各级人民政府土地行政主管部门在建设项目可行性研究阶段实施用地预审，依法对建设项目涉及土地利用的事项进行审查时，须考虑合理和集约利用土地。在最严格节约用地政策体系成型阶段，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》、国务院相继出台的《关于深化改革严格土地管理的决定》《关于加强土地调控有关问题的通知》《关于促进节约集约用地的通知》、国土资源部出台的《关于为扩大内需促进经济平稳较快发展做好服务和监管工作的通知》等相关文件，逐步完善了建设用地标准体系、专项用地节约利用政策等内容，开始注重节地效果的评价与考核，开展国土资源节约集约模范县（市）创建活动，加大各类浪费土地、粗放利用行为的惩处力度。最终实现在坚持最严格的耕地保护制度的同时，要实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。在最严格节约用地政策体系完善阶段，党的十八大、十九大提出坚持节约资源和保护环境的基本国策，推进资源全面节约和循环利用。中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出要完善最严格的土地节约集约利用制度，实施建设用地总量控制和减量化管理，建立节约集约用地激励和约束机制。同时，最新修订实施的《中华人民共和国土地管理法》第一次明确，将节约集约用地纳入土地利用总体规划编制原则。

三、土地节约集约利用政策的实施难点

（一）土地节约集约利用政策执行难。一是政府及政府部门土地节约集约理念不强。地方政府仍坚持粗放式发展理念，不注重土地利用率，急功近利，热衷城市外延式发展，喜欢建新城扩大城市规模，导致城市控制性规模无序扩张；地方政府对存量土地挖潜缺少激励机制，在已建项目可通过技术升级、单层厂房变多层厂房等手段实现扩大产能的前提下，为了政绩鼓励原有项目重新选址，造成土地浪费；招商引资部门重点关注新增项目占地面积、投入强度等指标，在项目上求全、求大，片面认为占地面积越大的项目越能带来大税收，导致项目即使未全部开发利用土地亦可达到项目计划产能，形成大量低效用地项目；园区存在项目选址不精准、招商落实力不高等问题，导致项目反复变更位置、无法落地实施而重复报征土地，造成园区大量土地处于“撂荒”状态。二是群众土地节约集约利用意识薄弱。大量农村人口在城镇化进程中买房留在了城市，由于房屋老旧申请新修宅基地房屋，导致城市规模不断扩大的同时，农村建设用地规模同步增大，但农村宅基地一直空闲，造成了大量农村土地资源浪费；在宅基地新建批复时，实施原有宅基地自行拆除承诺制，由于拆除资金和房屋地形位置等原有，存在部分应拆除到位的农房未全部恢复为耕地，导致可种植的耕地减少。三是政策实施的监管力度不足。土地节约集约政策的监管力度不高，缺乏有效的监管机制和监管手段，导致政策实施过程中存在违法违规现象，影响政策执行效果。大量新报征土地由于缺乏监管，存在项目选址来回变动、征地拆迁未完成、部分项目长时间供而未用等现象，导致大量批而未用存量土地处于“荒草”状态，土地利用水平极低。

（二）土地节约集约利用政策把握难。一是政策本身涉及内容较多。土地节约集约政策是一个复杂的政策体系，包含着许多不同的措施和条款，政策内容更新迅速，需要及时了解最新政策；土地节约集约政策中的节约和集约并不是简单的数值化指标，土地节约集约政策实施过程中，需要考虑各种因素，如土地用途、项目所处地类、土地开发、用地标准等，政策执行标准不明确容易导致操作难度大，进而影响政策的实施效果；土地节约集约政策的实施需要结合地区的经济、社会、文化等因素进行综合考虑和平衡，增加了政策实施的难度。二是土地市场未充分发挥市场机制作用。部分地方在实施土地供应时，没有充分发挥市场作用，市场化不充分，本应实施招拍挂出让的土地采取划拨方式供应，对政府平台使用超出划拨用地目录土地用途的项目仍然采用划拨方式供地，且超过相关用地标准供地，造成土地闲置浪费；应通过招拍挂方式出让的经营性用地采取协议出让方式供地，未充分实现土地市场的市场化配置作用，导致土地竞得者因低价取得土地而忽视土地资源的宝贵，不会高效开发利用土地实现土地最大效益，存在土地投入产出不高。

四、落实土地节约集约利用政策的相关建议

（一）加强政策宣传和培训。政府部门应该加大对土地节约集约利用政策的宣传力度，结合4月22日世界地球日、6月25日全国土地日等宣传活动，普及宣传土地节约集约利用政策，广泛传播当前自然资源的详情和变化，增强大众对土地、水、矿产、湿地、林地等资源的忧患认识，凝聚全体国民新增的节约集约利用意识。加强集约节约用地先进案例和先进技术的推广宣传，及时总结地方先行先试优秀经验，逐步提高土地利用高效率、高效益认识，让更多的人了解政策的内涵，提高各方面对政策的了解和掌握程度，让更多的人能够理解和遵守政策，从而提高政策执行的效果。综合运用报纸、电视、小视频等线上线下媒介，设计更利于大众接受的科普节目，做好节约集约用地政策的普及，使得广大群众更大范围的认识到土地节约集约利用的重要性。对政策执行主体加强政策培训，重点强化对地方相关领导干部的指导，提高其对政策内容和实施方式的理解和把握能力，树立正确的土地利用和政绩理念，深刻认识到土地资源的稀缺宝贵，转变以前唯GDP论、追求大而全的粗放型发展思维模式，树立科学可持续发展观，建立健全土地节约集约高效利用土地的新发展模式，确保政策能够得到有效的贯彻落实。

（二）建立健全常态有效机制。一是建立健全约束机制。在符合国土空间规划的前提下，在经审核批准的“三区三线”范围内，坚持以土地用途管制为重点的土地开发利用模式，严格控制城乡建设用地的规模，重点核定城市各用途建设用地规模，加大对城市建设用地规模的刚性约束，避免对土地过度开发而大幅缩减耕地规模；建立健全低效、闲置工业用地处置机制，出台地方低效、闲置工业用地认定标准，开展园区低效、闲置工业用地专项处置行动，全面清理园区范围内的闲置、低效土地，建立动态管理库，通过采取行政、法律等手段，依法依规收回或公开拍卖闲置土地，充分释放闲置、低效存量土地。二是优化政策执行体制。政府应该优化政策实施流程，制定明确的政策执行标准，使政策执行过程更加规范和有序；优化土地节约集约利用政策执行的体制机制，明确各部门具体职能职责，对存在职能职责交叉的环节，由政策或上级部门确定具体负责执行主题，确保多部门监管“不打架”、“零扯皮”。三是用好政策评估机制。政府部门应该建立完善的土地节约集约利用政策执行评估机制，定期对政策执行情况进行年度、中期和远期定期评估和监测，及时发现和解决政策实施中的问题，提出政策更新修订或撤销等建议，保持政策的时效性和有效性，确保政策执行效果的达到预期目标。四是提高土地管理系统协同性。科学统筹土地管理多系统共同监管的顶层设计，对土地开发利用实现全过程动态管理，充分利用好建设用地报批审核系统、土地利用动态监测与监管系统、全民所有土地资产管理信息系统等土地利用状态动态系统，通过用地预审审核项目用地规模、储备土地利用出库管理、土地供后监管利用等主要功能提供动态管理，实现紧密无缝对接的协同机制，从技术层面上解决政策执行难的问题。五是建立健全奖惩机制。建立健全土地节约集约奖惩制度，通过开展节约集约用地示范县（市）活动，对示范县（市）在生态修复治理等资金分配、用地指标安排、重大项目落地等方面给予优先支持，对土地节约集约利用水平不高的县（市）取消生态修复治理项目支持资金、扣减用地指标、不予省上调剂保障重大项目等惩罚措施，鼓励地方千方百计提高土地节约集约用地水平。六是建立社会监督机制。社会监督是保证政策执行效果的重要手段，政府部门鼓励社会各界应该积极参与土地节约集约利用政策的执行过程，积极引导和支持社会各界对政策执行情况进行监督和评估，及时反映问题和意见，推动政策配套文件的更新和完善，有助于推动政策的有效执行和解决问题。

（三）做好节地技术和节地模式推广使用。国家相继推广了三批各地优秀节约集约用地典型经验，明确了节地技术和节地模式是提高土地利用效率和效益的有效途径。各级自然资源部门应继续加大地方的推广应用力度，进一步强化各部门在规划、技术和标准等方面的协调，尽快推动园区高标准厂房等节地新技术和模式落地，提高“能、交、水”基础设施项目的功能区布局和规模的科学性，深化盐卤矿山等工矿废弃地、重金属污染地块的治理和修复技术创新。将节地技术和节地模式适用要求、支持措施和违约责任纳入供地方案，报经各级政府批准后实施，并写入土地出让合同或划拨决定书。加强土地使用标准的执行，以提高土地利用效率为核心，下达单位GDP建设用地使用面积下降率作为定量目标考核，进一步完善考核奖惩办法。持续实施节地评价，形成以将节地技术和节地模式应用情况作为开展建设项目节地评价、核定用地规模的重要基础和依据，并将相对成熟的节地技术和节地模式纳入相关用地标准。

五、结论与展望

实施节约土地和集约化使用政策对于改善中国土地管理和促进可持续发展至关重要，实现这一目标需要解决一系列挑战，包括政策执行困难、政策解释方面的挑战、频繁的政策更新等。为了克服这些挑战，可以采取一系列策略，促进可持续和公平的土地使用。一是应该加强对土地节约集约政策实施效果的评估和监测，了解政策实施过程中存在的问题和瓶颈，及时采取措施加以解决。二是应该推动土地管理体制改革，加快建立适应市场经济发展需要的土地管理体制、机制。三是应该加强对土地全过程节约集约利用、土地动态执法等方面的规范性制度建设，完善相关的政策和法规，保障政策顺利实施。