基于乡村振兴下的实用性村庄规划编制重点

基于乡村振兴下的实用性村庄规划编制重点

郭金娟

安徽耘联大数据有限公司

摘要：实用性村庄规划是实施乡村振兴战略的重要举措，也是开展国土空间开发保护活动和乡村各项建设活动的法定依据。本文先分析乡村振兴背景，阐述乡村振兴政策出台背景、乡村振兴政策的重要意义以及乡村振兴政策对村庄规划的影响，并概述实用性村庄规划的定义、主要内容、参与主体和编制原则，接着剖析村庄规划编制现状，揭示村庄规划编制存在规划衔接不充分、全域覆盖不全面、空间布局不合理、村庄特色不突出、规划实施性较差的问题，最后提出基于乡村振兴下的实用性村庄规划编制重点，包括落实“多规合一”、开展全域调查摸底、科学规划产业布局、明确规划管控底线、改善乡村人居环境和完善规划实施保障。

关键词：乡村振兴；实用性村庄规划；“多规合一”

1 引言

在乡村振兴背景下，国家五部门联合发布《关于统筹推进村庄规划工作的意见》，有序引导村庄规划建设。2021年6月1日起，我国正式实施《中华人民共和国乡村振兴促进法》，其中提出“坚持因地制宜、规划先行”的乡村振兴战略原则，明确指出村庄规划的重要地位。为推动乡村振兴战略在基层村庄的落实落地，有必要做好村庄规划编制基础性工作，严格落实“多规合一”要求和上位总规划要求，从全域全要素出发编制能用、管用、好用的实用性村庄规划，将实用性村庄规划作为乡村振兴战略实施的重要抓手。

2 乡村振兴背景分析

2.1 乡村振兴政策出台背景

乡村振兴是解决“三农”问题的战略性部署，是中国特色社会主义事业的重要组成部分[1]。乡村振兴政策出台背景包括：一是从产业发展来看，中国经济步入高质量发展时期，要求传统农业向现代化产业转型升级，迫切需要通过乡村振兴政策激活农村经济潜力，支撑产业高质量发展；二是从人才支撑来看，在城市化进程加快的新形势下，农村人口流向城市，加剧城乡发展不平衡，需要通过乡村振兴政策吸引人口留在农村，促进城乡协调发展；三是从文化繁荣来看，农村仍然存在大操大办、铺张浪费、重男轻女等陈规陋习和守旧观念，需要通过的乡村振兴政策提高乡村社会文明程度；四是从生态保护来看，农业面源污染较为严重，农民生产生活环境遭受破坏，需要通过乡村振兴政策规范农业生产活动，改善人居环境。

2.2 乡村振兴政策的重要意义

乡村振兴政策是全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的必然要求，其重要意义体现在以下方面：在产业发展中，通过实施乡村振兴政策推进农村产业升级，加快农村现代化建设，缩小城乡发展差距；在人才支撑中，通过实施乡村振兴政策有助于推进农业农村人才队伍建设，培育一大批农业科技、经营管理、社会工作等多领域人才，为乡村振兴服务；在文化繁荣中，通过实施乡村振兴政策有助于推进农村精神文明建设，传承和发展优秀传统文化，打造文化产业特色村落；在生态保护中，通过实施乡村振兴政策有助于绿化美化乡村，促进农业生产方式向绿色化、生态化、可循环利用方向转变，全力打造绿色环保的乡村宜居环境[2]。

2.3 乡村振兴政策对村庄规划的影响

乡村振兴政策实施对村庄规划产生深远影响。根据“有条件、有需求的村庄应编尽编”的政策指导，各地纷纷开展村庄规划编制工作，使村庄规划得到了更加广泛的推广，加快国内村庄规划编制进程。政策实施后，一方面有效提高村庄规划质量，促进规划理清思路，明确工作重点，将乡村振兴各项任务作为优先考虑指导规划编制，统筹安排各项资源；另一方面也为村庄规划编制带来挑战，规划编制更加注重可持续、高质量发展，避免片面追求经济增长而忽视生态环境和社会可持续性。

3 实用性村庄规划概述

3.1 定义

实用性村庄规划是国土空间规划体系中对乡村地区的详细规划，该规划是村域范围内自然资源载体资源管制、国土空间用途管控、乡村建设项目规划许可核发等事项的法定依据。

3.2 主要内容

实用性村庄规划主要内容包括：落实上位规划要求，确定村庄发展约束性指标；落实生态保护红线，系统保护村庄生态空间格局；落实农田分类划定成果，优化布局耕地与农业发展空间；挖掘乡村历史文化资源，建设村庄特色风貌；统筹城乡产业发展空间，规划农村产业发展用地；优化农村住房布局，确定宅基地用地规模；根据村域灾害隐患特点，规划安全防护的范围。

3.3 编制原则

实用性村庄规划编制的基本原则包括：一是村民主体原则。实用性村庄规划编制要开展民意调查，尊重村民意愿，组织村民代表参与编制，保障村民合理合法权益；二是因地制宜原则。实用性村庄规划编制要突出地域特色，传承与保护优秀的乡土文化，展现乡村独特的乡土风貌与气息；三是底线管控原则。通盘考虑土地用途，全面落实“三区三线”，合理划定管控边界；四是集约节约用地原则。科学布局村域内范围内的国土空间，盘活存量建设用地，提高土地利用率。

4 村庄规划编制现状分析

4.1 规划衔接不充分

乡村建设是一项涉及多部门、多领域的系统性建设工程，涉及的部门包括自然资源与规划部门、农业农村部门、生态环境部门、住房和城乡建设部门、水利部门、交通运输部门等等

[3]。长期以来，相关部门单位编制部门专项规划，各自安排乡村建设内容，经常出现各领域建设内容、建设时序和技术标准无法衔接的情况，给村庄规划的统一编制带来了难题。土地规划重视耕地和农田保护，缺乏对存量建设用地的统筹安排，部分行业主管部门对村庄规划各要素的认定标准和管理范围衔接不充分，如林业部门、水利部门对一些生态要素存在认定分歧。

4.2 全域覆盖不全面

村庄规划将国土空间规划作为重点，围绕新型社区建设规划布局用地，而对于水林田生态保护方面的规划重视程度不足，大部分规划没有将水林田生态要素落实到全域范围内。

4.3 空间布局不合理

村庄规划在国土空间布局中常见交错布局形态，暴露出村庄规划未能够通盘考虑住房建设、基础设施建设、公共服务设施建设、产业建设、耕地保护性建设以及基本农田设施建设等方面的要求，导致村庄规划呈现出空间布局混乱，难以满足国土空间规划的可持续发展要求。

4.4 村庄特色不突出

村庄规划在村庄建筑设计中照抄照搬其他村庄建设，缺乏对本地乡土文化资源的深度挖掘，使得大部分村庄建设呈现出“千村一面”的现状。从村庄建筑整体层面来看，大多数村庄新建建筑和房屋改建建筑的建材选用、屋顶形式、建筑风格等方面千差万别、协调性较差，很难体现出村庄的整体精神风貌。

4.5 规划实施性较差

村庄规划编制缺少对乡村实际情况的考察，使规划停留在技术层面、图纸层面，甚至部分规划出现盲目大修大建情况，不符合村庄发展定位，导致村庄规划缺乏可实施性。还有部分规划未能充分结合乡村民俗，缺少民意支持，影响村庄规划的长期实施。

5 乡村振兴下的实用性村庄规划编制重点

5.1 落实“多规合一”

在乡村振兴政策下，村庄规划要落实“多规合一”编制要求，结合各级总体规划、专项规划和详细规划编制村庄规划，统一规划编制工作底图，破解规划衔接不充分的难题，全面实施“一张图”管理。“多规合一”定位下的实用性村庄规划编制重点包括：其一，定基数。村庄规划编制在编制期限、调查数据、空间定位、工作底图、土地用途管制等方面，与上级国土空间规划保持一致，按照规定转换编制基数，形成统一的底图底数[4]。其二，谋全域。村庄规划编制要对村域范围内的国土空间进行分区分类规划，遵循集约节约用地原则统筹规划生态用地、农业用地、建设用地，明确各类型用地范围、面积、增减量指标等事项。其三，定布局。村庄规划要立足于村庄原有资源，结合本地区传统文化、民俗风情、建筑格局、居民点分布、地质灾害隐患点、闲置空地分布等实际情况编制规划，不得盲目追求大修大建，保留村庄特色的景观风貌。其四，配设施。村庄规划要结合村庄类型、村民需求以及现有配套设施实际情况，合理规划村庄医疗卫生、文体教育、商业服务、公共管理等公共服务设施布局，确保各项配套设施规划符合村民切实需求。

5.2 开展全域调查摸底

乡村振兴背景下，要充分发挥出村民在实用性村庄规划编制中的主体作用，在编制开展全域摸底调查，听取村民合理化诉求，确保村庄规划编制符合广大村民的需求和乡村实际发展现状。基于全域摸底视角下的实用性村庄规划编制工作重点包括：其一，调查民意。村庄规划编制工作组要针对不同文化层次的农民采取不同的摸底调查方法，保证调查结果真实有效。对文化水平较高、表达能力较强的村民，采用问卷调查、访谈调查方式收集村民对村庄规划的诉求。对文化水平偏低、表达能力较差的村民，采用入户详细调查的方式与村民交谈，了解村民的生活状态，深入分析村民的诉求。民意调查工作还需要畅通村民发声渠道，让村民能够在多渠道中表达诉求，并对村民诉求予以回应；其二，调查基本面。村庄规划编制落实全域全要素调查，根据全国土地调查结果、村庄地形图、村庄土地确权数据等资料，对村庄全域内的生产空间、生活空间与生态空间的耦合关系进行定量定性分析，结合各类空间建设情况编制规划。为增强村庄规划的后续发展性，在规划编制还要明确更高的编制视角，从区域层面挖掘村庄发展潜力，推动区域整体规划布局发展。

5.3 科学规划产业布局

产业发展作为推动农村经济建设、提升农民收入水平的重要途径，是推动乡村振兴的重要动力，也是实用性村庄规划编制重要内容。实用性村庄规划编制要科学布局三大产业，充分发挥村庄地理优势和资源优势，为产业发展提供规划指导。从产业发展视角分析，实用性村庄规划编制重点包括以下方面：其一，产业形态分类规划。村庄规划要根据产业形态进行分类，主要分为近生产端和近消费端两类。近生产端的产业发展规划优先孵化现代农业产业园、小规模家庭农场，近消费端的产业发展规划可以有条件优化农业庄园、农旅融合示范区、小规模共享农庄布局，推动多种产业集中分布，加强产业融合，形成产业集群效应，创建村庄产业综合体。其二，创新产业空间布局。规划编制要充分考虑产业发展用地需求和建设用地指标紧缺现状，打破“产居空间”割裂的现状，推进产村融合发展，充分发挥特色优势，统筹谋划产业空间，打造产业与居住一体化新布局。例如自然资源本底优越的乡村有利于发展生态旅游业，按照“乡村旅游+全域民宿”的构思布局村庄空间，构建宜居宜业的多元复合形村庄，在保证村民正常生产、生活的基础上发展旅游经济，增加村民收入。

5.4 明确规划管控底线

实用性村庄规划编制要遵循上位规划要求，严格落实三条控制线，即永久基本农田保护红线、生态保护红线和村庄建设边界线，进一步完善村庄指标体系，在村庄规划编制中执行约束性指标[5]。实用性村庄规划编制的管控底线体现在以下方面：一是在永久基本农田保护中，村庄规划要禁止任何建设活动占用永久基本农田，采用最严控制措施禁止占用优质耕地。针对村庄建设活动无法避让的耕地占用情况，要落实“占一补一、占优补优”的原则，保持原有耕地面积与质量不变，严厉遏制耕地非农化、非粮化现象。村庄规划还要重视耕地后备资源开发，将水源、土壤、交通等综合条件较好的土地作为耕地后备资源，合理规划后续土地资源开垦。二是在生态保护中，村庄规划编制要强化土地用途管制，不允许在生态保护红线内开展对生态环境有负面影响的建设活动。三是在村庄建设边界中，要合理规划村庄建设区，重点规划满足村庄生产生活所需的空间，同时适当设置留白用地，满足村庄未来发展用地需求。

5.5 改善乡村人居环境

改善乡村人居环境是乡村振兴的重要目标，实用性村庄规划编制要明确乡村人居环境优化重点内容，以保障村民合理需求为前提，按照分区域、分类型、分重点的原则编制村庄规划[6]。编制重点包括以下方面：其一，居民点布局。严格落实“一户一宅”的政策要求，破解村民建房占用耕地的难题，根据村庄实际情况，对有条件的村庄规划集中建房。其二，基础设施规划。优先规划村庄集中供水、污水集中处理、生活垃圾收集点、快递服务站等基础设施的空间分布，以及幼儿园、小学、文体活动室、卫生室、养老服务站、村道交通等公共服务设施空间分布，协调城乡基础公服配套设施布局，实现基础设施与公共服务设施在城乡之间的普惠共享。其三，人居环境整治。规划编制以可持续发展观、绿色发展观为指导，重点整治生活垃圾处理、厕所自建、生活污水、畜禽类粪污方面的问题，改善村容村貌。

5.6 完善规划实施保障

实用性村庄规划的顺利实施需要完善各个层面的保障，确保村庄规划各项任务落实到位。具体包括以下保障措施：其一，技术保障。村庄规划要遵循编制技术要点，按照统一标准和底图底数进行编制，全盘考虑村域范围内的空间规划与地理信息要素，衔接上级规划，重点区域落实地块容积率、建筑限高等指标，引导详细规划指标控制[7]。其二，建设保障。全面梳理生态、产业、农业、基础设施及人居环境等方面建设项目，编制近期建设项目清单，分析项目主要任务，明确项目建设面积、资金、时序等内容，推动项目有序实施。其三，民意保障。充分调动村民参与规划讨论的积极性，向村民下发村庄规划读本，通过多种渠道、多种平台开展村庄规划普及宣传活动，使越来越多的村民主动参与进规划编制，确保村庄规划更加贴近实际、更加符合群众需求。

6 结语

综上所述，实用性村庄规划在助力乡村振兴中起着重要作用，乡镇党委和政府各部门要高度重视实用性村庄规划编制工作，遵循村民主体、因地制宜、底线管控和集约节约用地的原则，基于“多规合一”要求破解规划衔接难题，重点把握全域调查、产业布局、三条控制线、人居环境改善以及保障措施等方面的工作内容，全面提升实用性村庄规划质量，有效加强规划的科学性和可实施性。

参考文献

[1]马鸿琨.乡村振兴背景下实用性村庄规划编制分析[J].辽宁青年,2023(1):153-155.

[2]姜涛,冮明鸣.乡村振兴战略背景下的实用性村庄规划村民参与探究[J].新农业,2023(17):81-83.

[3]王文君.“多规合一”实用性村庄规划助力乡村振兴研究[J].城市情报,2023(18):199-201.

[4]李宜霖.基于乡村振兴战略的实用性村庄规划策略探究[J].城市情报,2023(14):202-204.

[5]王绍春,赵馥蕾.乡村振兴战略下的实用性村庄规划思考[J].农村经济与科技,2023(10):163-166.

[6]马丽君.基于乡村振兴战略的实用性村庄规划策略探究[J].地产,2023(9):56-58.

[7]许毅,姚伟,周启思.乡村振兴背景下实用性村庄规划编制重点探究[J].现代农业科技,2022(13):215-218.