曲靖市农田水利改革实践、建议和拓展延伸探讨——以陆良县恨虎坝中型灌区创新机制和中坝村农业水价综合改革试点项目为例

曲靖市农田水利改革实践、建议和拓展延伸探讨——以陆良县恨虎坝中型灌区创新机制和中坝村农业水价综合改革试点项目为例

侯光启 

云南省曲靖市水务局 云南 曲靖 655000

摘 要：按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路及“先建机制，后建工程”的要求，分析在陆良县恨虎坝中型灌区和中坝村试点项目区8年来开展机制创建的实践过程，总结改革以来的取得的成效，对机制运行提出合理的完善提升建议，并对试点改革经验拓展延伸到民生水利进行了探讨，为水利高质量发展提供内生动力及坚实支撑。

关键词：农田水利改革；实践；建议；拓展延伸探讨；曲靖市

一、改革背景

2014年3月14日，习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，对农田水利改革提出了明确要求，为破解农田水利问题、做好农田水利工作提供了科学指南，为强化新时期水治理、保障国家水安全指明了方向。2014年6月5日，时任国务院副总理汪洋同志检查指导云南水利工作时，指出要深入贯彻习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，提出了“先建机制、后建工程”的要求。随后，水利部将陆良县恨虎坝中型灌区创新机制项目和中坝村农业水价综合改革项目列为全国农田水利改革先行先试的改革试验区。

二、项目区基本情况

1.恨虎坝中型灌区基本情况

改革前，恨虎坝项目区主要灌溉水源为恨虎坝水库，总库容807万m3，水库配套渠系有总干渠、南干渠、北干渠3条10.79km，没有配套支渠和田间灌溉设施，灌溉水源无法供到项目区，形成了项目区“望水兴叹”看得见水用不了水的尴尬局面，群众仍然只能靠天吃饭和车拉马驮灌溉。

2.中坝村基本情况

改革前，中坝村农业灌溉主要依靠5座小（二）型水库、9座塘坝供水和永清河河道取水，水源较为丰富。但由于存在“水利设施老化失修、用水成本过高（需从2km外提水灌溉）、水价不合理、工程管护不到位、水权不清、灌溉用水浪费严重”等共性问题，农业灌溉供水保障率低，灌溉水有效利用系数仅为0.4。

3.项目区存在问题

一是农田水利建设社会资本不愿进入,投融资体制机制不畅,投资、建设、管理方式单一，都靠政府，政府大包大揽；二是农业用水粗放，大水漫灌浪费严重，干渠到了灌区，没有田间渠系，“最后一公里”毛细血管未打通；三是有钱建，无钱、无人管，长期以来存在重建轻管，破坏严重，水利工程效益难以长期发挥；四是群众缺乏水商品意识，节水意识差，主体作用难以发挥，农业用水水费收取难，社会效益、经济效益难于发挥。

三、机制创建实践

两项试点工作各有侧重、各具亮点，恨虎坝中型灌区创新机制试点突出以引入社会资本和市场主体，政府、市场两手发力，重点解决田间工程“最后一公里”问题为核心目标；中坝村农业水价综合改革试点则以“建立主体明确、责任落实、持续运行的农田水利工程运行机制”为核心目标，落实了农民用水合作社的管理主体责任，形成了农田水利工程建成后“有人管，费能收，坏能修”的良性运行模式。

1.恨虎坝中型灌区机制创建

恨虎坝灌区改革试点的核心目标是引入社会资本和市场主体，通过政府、市场两手发力，创新多元投入机制来解决农田水利“最后一公里”问题。改革的突破点是让社会资本规范有序、公开公平的进入农田水利领域，参与投资、建设、经营，有效破解千百年来农田水利一直由政府大包大揽、单一僵化的投资管理模式，从根本上扭转农田水利管理责任主体不清、重建轻管的不良局面，确保工程能长久发挥效益。围绕这个目标，创新设置了七个方面的机制。

（1）社会资本参与机制

在机制设置时，考虑了主干管、水源建设是政府的公益责任，骨干工程就由政府投资兴建和运行管护，田间工程部分引入社会资本建设管护。在10080亩项目区中，将总投资2711.71万元中646万元的田间工程部分进行招商引资，把先进的现代企业管理理念引入到粗放的农业生产用水管理上，实现精准化管理，促进现代农业发展。2014年10月30日，陆良县人民政府通过中国水利报、中国采购网等媒体在全国范围内发布了水利史上第一份招商公告，11月27日进行招商比选，来自全国各地的12家企业通过规范严谨、公开公平的竞选规则，现场打分评比，甘肃大禹公司中选。甘肃大禹公司进来后，不是直接对着分散的农户，而是与项目区组建的合作社签订了合作投资协议，按照7:3的比例共同出资646万元新组建陆良大禹节水农业科技有限公司（以下简称“陆良大禹公司”）负责建设管理经营。新公司拥有20年的产权和经营使用权，运营三年后可自行转让，优先保障合作社。在保证灌溉率85%情况下，资本预期年收益率为9.8%、折旧率为5%，在特殊年景若资本收益率和折旧率之和达不到投资额7.8%时，县政府与新公司签订了投资保底协议，县政府补足相应缺口部分资金，以此实现风险共担，让企业放下包袱无后顾之忧，增强信心敢进来投资，确保企业进得来、能赚钱、留得住。

（2）初始水权分配机制

为设定项目区域内任何时候都不能突破的水资源总量控制红线，及保障农民农业生产用水的基本权益，配套设置了初始水权机制。项目区按照“总量控制、定额管理、到户从紧、空间留足”的原则，在充分考虑未来发展预留空间的前提下，把省、市分配给项目区的水资源总量从上到下进行分配，项目区用水总量323.38万m3。在总量控制红线的基础上，结合多年平均可用水量及改革前多年的摸索实践，分给群众的初始水权亩均320m3，并由陆良县人民政府颁发水权证。

（3）合理水价机制

水价的合理与否是决定改革成败的核心灵魂，是改革的平衡器。按照“科学测算、分类定价、适当提高、促进节约”的定价原则，以测算的全成本水价和运行水价为指导，实行国有工程水价由政府确定，末级工程水价由政府指导、合作社内部协商定价。恨虎坝中型灌区测算的全成本水价为1.28元/m3（包含了所有投资折旧），运行水价为0.79元/m3（剔除了政府投资折旧，只计算了社会资本折旧）。水价测算后，交由合作社社员充分协商讨论，有效考虑了社会资本的收益率和群众的承受力，前三年执行水价按0.79元/m3收取，三年后再逐步调整到全成本水价。执行水价从数字上看较改革前水价0.04元/m3增长了近20倍，但实际用水成本至少节约一半以上，群众能够接受，企业也能保本。如：老百姓按每亩用水150m3应交水费118元，原来拉水灌溉1m3水就要6-7元，这些钱只够一季拉水保苗；企业按平均每亩150m3用水测算，10080亩能收水费119.45万元，646万元的社会资本投资收益折旧率14.8%、收95.61万元就能保本。

（4）节水缴励机制

为促进老百姓在生产中节约用水，用水收费实行定额管理，超定额累进加价、执行阶梯水价政策，配套设置了节水激励约束机制。按照“节奖超罚、累进加价”原则，少用少缴、多用多缴，定额内执行基准水价，超定额累进加价，实行4个档次的阶梯水价（超定额10%以下的部分，按执行水价的110%计收；超定额10%至30%的部分，按执行水价的130%计收；超定额30%至50%的部分，按执行水价的150%计收；超定额50%以上的部分，按执行水价的200%计收）。作物灌溉定额是一个很关键的指标，科学合理的指标有利于节水，老百姓水费负担合理，如果定高了就不利于节水，定低了老百姓水费负担就会非常重。在200m3的定额内执行基准水价，超过200m3的累进加价，合作社社员在定额内节余的水量可进行水权交易。如果一年用水下来，分配的初始水权结余部分交易不出去，政府就按照0.05元/m3进行奖励回购。节水奖励基金来源于计提土地出让收益、非农供水利润、中央和省安排的维护资金、超定额累进加价、社会捐赠等。

（5）合作社参与机制

水价怎么定、费用怎么收、田间工程怎么管护，责任主体是群众，要靠群众自己来定，项目区组建了用水合作社，配套设置了合作社参与机制。坚持“谁受益、谁管护”的原则，2014年9月5日，动员项目区542户群众依法组建了农民用水专业合作社，社员以每股500元自愿入股（入股最多的1.9万元），共入了193万元与甘肃大禹公司合作，群众成了股东，在管好、用好工程的同时，还能分享投资红利，为群众有效参与共享农田水利投资、建设、经营、管理、收益搭建了平台，真正实现了把管理权放给社会、交给群众，由项目区群众自己出钱、自己管理、自己维修、自己收益、长期发挥效益。

（6）国有工程管护机制

工程建好后，明晰固化产权是最根本的，按权责相当，谁的工程、谁就去管，项目区配套设置了国有、田间工程管护机制。按照“政府投资，政府所有，政府管理”的原则，项目区新建的泵站、主干管骨干工程及计量设施部分，由各级财政投资建设，所形成的设施为国有资产，产权归政府，由镇水管所来管理。为方便使用，项目区采取向社会购买服务的方式委托给陆良大禹公司进行管理，骨干工程水费收入全部归陆良大禹公司作为购买服务资金。

（7）田间工程管护机制

按照“谁投资、谁所有，谁受益、谁管护”的原则，陆良大禹公司投资646万元的田间工程设施，所有权、经营权、管护权归陆良大禹公司所有，由县政府颁发产权证。按照公司《章程》，合作社招聘了12名人员，实行责任绩效考核，来进行田间工程管护，从根本上解决重建轻管的老大难问题。

2.中坝村机制创建

围绕问题导向，中坝村改革试点的核心目标是“建立责任明确、水价合理、自管自用的农田水利工程良性运行机制”。中坝村改革试点和恨虎坝中型灌区改革试点最大的区别在于，恨虎坝中型灌区改革试点是开创性地探索了农田水利引入社会资本的经营性建管模式，而中坝村改革试点是探索性地建立了农田水利由政府投资建设的公益性管养模式，从根本上来破解农田水利长期以来一直困扰政府重建轻管、管而无效、工程不能长期发挥效益的老大难问题。按照“先建机制，后建工程”的要求，配套设置了“合作社主体责任、合理水价、节水奖励和精准补贴、工程产权、初始水权分配

”五项机制，其中只有节水奖励中的精准补贴机制不同于恨虎坝试点设置的机制，其余的都是相同的。

四、改革取得的成效

1.试点改革的成效

通过恨虎坝中型灌区7项机制、中坝村农业水价改革5项机制创新落地实践，成功开创了一条农田水利项目从规划设计、机制建立、投融资支撑、社会资本进入、工程建设、运行管养、群众参与，全链条闭环的可复制、可推广的投融建管营一体化改革路径。2016年1月4-5日成功承办了全国农田水利改革现场会，编成了全国的改革教科书。经过8年的运行检验，实现了群众增收得实惠、企业投入有收益、基层治理显成效，政府管理提效能。具体成效如下：

（1）群众增收得实惠

一是用水成本由每亩630元降到190元；二是灌溉成本占收入的比重从16.6%降至2.6%；三是土地流转费用从每亩600元提高到3000元，亩均增收5000元左右，户均增收10万元以上；四是实现了农业种植降本增效、群众增收的目标。

（2）企业投入有收益

恨虎坝中型灌区社会资本646万元的工程建设利润135万元，每年的资本收益率和折旧率之和达不到投资额的7.8%时，差额部分由政府兜底。2016年至2020年，政府已补助196.25万元，累计水费收入456万元；拓展提高公司的综合收益，通过建设冷库租赁收入和对土地流转大户个性化服务收取用水服务管理费，2021、2022年已实现年收益50万元以上。随着综合服务功能的拓展，规模大户的引进，种植结构的调整，复种指数的增加，用水量增长，企业能保本微利有收益。

（3）基层治理有成效

党建引领基层治理的核心作用充分发挥，推行“党支部+合作社+农户”的乡村治理模式，大幅增加了党组织的造血功能，壮大了集体经济，中坝村累计实现水费收入139万元，光伏发电收入89万元，用于维修管养144万元，用于产业扶持、爱心帮扶、合作社社员分红37万元，仍结余47万元。

（4）政府管理提效能

实现了工程长期良性运行，水资源高效充分利用，农业用水总量大幅降低，项目区灌溉水有效利用系数从0.4 提高到0.85，亩均年节约用水量120m3以上，有效推动了农业的绿色生态转型发展，实现社会效益、经济效益、生态效益多赢，支撑了现代农业的发展。

2.面上复制推广成果

2016年，曲靖市人民政府出台《曲靖市人民政府关于推广农田水利改革试点经验的实施意见》，明确了每年建设20万亩农田水利基础设施的任务，逐级落实工作责任，坚持“先建机制、后建工程”，举全市之力，多措并举推进陆良农田水利改革试点经验复制推广工作。2016年至2022年底，全市共整合资金21.13亿元，累计实施农田水利改革面积291.34万亩，占全市有效灌溉面积321.93万亩的90.5%；土地规模化流转面积350万亩，陆良蔬菜、马龙花卉被列为全国现代特色农业产业集聚区，推进了农业产业结构调整，助推了现代农业产业发展，为巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接提供了保障，各项目区工程运行管理良好，社会效益突出，经济效益明显，有力支撑了农业大市向现代农业强市的转变。

五、试点项目区机制完善提升建议

8年来，恨虎坝中型灌区7项机制、中坝村农业水价综合改革5项机总体落地运行良好，但还需要进一步完善提升试点项目区机制，充分发挥水价的核心杠杆作用，主要从以下几方面完善提升：

1.动态调整初始水权分配

初始水权分配应结合作物种植结构分类进行动态调整，按粮食作物和经济作物的综合灌溉定额来分配。建议粮食作物初始水权调整为139m3/亩，经济作物水权仍执行320m3/亩，并对应执行累进加价机制，促进节约用水，既保证粮食作物用水基本需求，也体现经济作物用水的合理成本。

2.创造条件推进水权交易

农业水权的分配类似于土地承包经营权的分配，都是政府提供给老百姓的自然资源、生产资料，要系统化的搭建起生活、工业、农业的水权分配和定额管理，能够实现水权像土地承包经营权一样流转，农业上富余的水权可以跨地区、跨行业转移到生活、工业中进行水权交易，更有利于促进农业节水减排。

3.执行差额分类定价

从保障国家粮食安全战略出发，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中，按粮食作物和高效经济作物分类定价，经济作物需水量大，水价应略提高，靠水价吸引大量社会资本进入农田水利建设；粮食作物需水量少，水价可略低，群众能承受，靠水价+政府补贴支持社会资本进入农田水利建设。建议项目区种植面积在50亩以下的水价仍执行0.79元/m3，种植面积在50亩以上的水价提高到1元/m3。

4.大力推广光伏发电技术

两个项目提水电费成本支出占总支出25%以上，推广使用光伏发电技术可大大降低运维成本，增加企业的收益，增强对社会资本的吸引力。

六、改革试点经验拓展延伸建议

1.延伸拓展深化面上农业水价改革，打造解决农田水利“最后一公里”全国旗帜引领区

曲靖市要紧紧抓住国家水网建设规划、全国农田灌溉发展规划和实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动重大机遇,深化农田水利

改革“先建机制，后建工程”理念运用，以新增大中型灌区、高标准农田和高效节水灌溉项目为重点，开展曲靖市农田灌溉发展规划，按照已出台的《曲靖市深化农业水价综合改革三年行动方案（2023-2025年）》推动水利高质量发展，立足支撑建设现代农业强市。2023—2025年计划每年深化农业水价综合改革面积100万亩以上，到2025年底，计划完成农业水价综合改革面积407.01万亩，其中：深化改革面积291.34万亩，新增改革面积115.67万亩，确保2025年底前全面完成有效灌溉面积内农业水价综合改革任务。农田灌溉水有效利用系数由0.529提高到0.545以上，大中型灌区产权分界点计量设施100%建成，逐步实现田间灌溉高效化、农田灌溉“自来水化”、用水管理智能化，农户实现增收，“有钱管、有人管、管得好”新时期农田水利管护模式全面形成，打造解决农田水利“最后一公里”全国旗帜引领区，为水利高质量发展提供内生动力。

2.延伸同步推进城乡供水一体化改革，打造农村供水城市化全省标杆示范区

要充分借鉴陆良农业水价综合改革和会泽县、麒麟区、沾益区城乡供水一体化建设管理取得的成功经验，全覆盖推进城乡供水一体化改革；全面深化供水水价改革，严格执行曲靖市农村饮水安全工程建设管养五项机制和水价调整机制，探索实践曲靖升级版改革模式，全力推进城乡供水一体化三年行动项目建设，2023年底城乡供水一体化覆盖率提升到70%以上、2024年提升到80%以上，比“十三五”提高40%，实现水网电网化，打造农村供水城市化全省标杆示范区，为巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接提供有力的水安全保障。

3.延伸创新投融资体制改革，打造投融建管营一体化全省先行示范区

根据国务院办公厅《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号）、水利部  中国人民银行《关于加强水利基础设施建设投融资服务工作的意见》（水财务〔2022〕452号）文件精神，全域全要素创新投融资体制改革，充分发挥市水投公司在重点水利工程建设中的投融建管营一体化龙头牵引作用，依法依规将具有经营收入的市属存量水利资产和收益权划入市水投公司，赋予水投公司项目经营权、收费权、特许经营权等，盘活存量资产，增加经营项目收入，回收资金统筹用于建设新的水利工程，激发市水投公司在扩大水利投资中的撬动作用。强劲的改革支撑，使黑滩河水库成为全省“十四五”第一个开工的大型水库。下阶段进一步发挥市水投公司龙头牵引作用，以中心城市“三横三纵 十余库联供”现代水网建设为标杆，打造投融建管营一体化改革全省先行示范区，为加快水利高质量发展提供坚实支撑。

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