国土空间规划背景下镇村一体规划编制思路探讨

国土空间规划背景下镇村一体规划编制思路探讨

权鹏勃

陕西西川都市景观研究所 陕西 西安 710016

摘要：在国土空间规划背景下，镇村一体规划编制是促进城乡融合发展的关键步骤。通过合理规划和整合资源，可以实现城乡协调发展、优化农村空间布局，推动农村经济社会可持续发展。在镇村一体规划编制过程中，应注重科学性、可操作性和整体协同性，充分考虑区域特点和发展需求，依托专业技术支持，加强政策导向和民众参与，保证规划的有效执行。同时，要注重规划实施的监督和评估，及时进行调整和优化，确保规划目标的实现。通过镇村一体规划的编制与实施，可以为我国乡村振兴战略的顺利推进提供有力支撑，使农民群众共享改革发展成果，实现全面建设社会主义现代化国家的宏伟目标。

关键词：国土空间规划；镇村一体；规划编制；思路

随着我国城市化进程的快速推进，城乡发展不平衡、城乡差距拉大的问题日益突出。为了促进城乡融合发展，加强乡村振兴战略的实施，国家对国土空间规划提出了新的要求。在这一背景下，镇村一体规划编制成为了重要的工作内容。镇村一体规划编制是指将城市和农村统一规划、统一管控，实现城乡空间的有机结合，推动全域优质发展。在编制镇村一体规划时，需要充分考虑地方特色和发展需求，合理配置资源，科学谋划空间布局，确保城乡互动和共生发展。

1.传统镇村规划的尴尬处境

1.1村庄规划多规分立，政出多门

目前我国村庄规划多由不同政府部门分别负责，各部门之间缺乏有效的协调与合作机制。在规划决策过程中，各部门往往按照自身职责范围和利益需求来进行规划制定，缺乏整体性和统一性，导致村庄规划多规分立的现象。对于村庄规划的重要性和意义，相关部门和村庄管理者的认识不够深刻。缺乏对村庄规划的长远战略思考和全面规划，只注重当前问题的解决，容易导致规划措施的零散和临时性，进而造成多规分立现象。

村庄规划需要涉及土地利用、产业发展、基础设施、环境保护等多个方面，且需要大量的人力、财力和物力投入。然而，目前村庄规划的资金来源较为分散，各个部门之间的资源分配存在不均衡的情况。这种资源有限和分散的条件限制了村庄规划的整体性和统一性。多个政府部门在村庄规划中往往各自为政，缺乏有效地沟通和协商机制。

1.2乡镇规划侧重不一，编管缺位

传统乡镇规划多以农业为主导，注重产业布局和农村建设，强调土地利用和农民居住条件改善；而现代城市规划更注重城市化发展、经济增长和社会发展，关注城市规模、交通、环境等因素。这两种规划理念的不同导致了侧重点不同。传统乡镇规划在人才队伍建设方面相对薄弱，缺乏专业的规划师和相关人员，而现代城市规划则有较完善的人才培养体系和专业机构支持。缺乏专业人才导致了编管工作的不足和尴尬处境。

1.3镇村规划传导脱节，治理失效

传统镇村规划在制定过程中，可能存在信息收集不全面、分析不深入、预测不准确等问题。对于实际情况和发展需求的了解不够充分，导致规划方案与实际情况脱节，无法实现预期目标。传统镇村规划的制定和实施通常由多个部门分别负责，沟通协调不畅，缺乏整体性和协同性。各个部门之间权责不清，导致规划传导出现断层，治理无法有效落实。

传统镇村规划缺乏有效的监督和评估机制，导致规划实施过程中的问题得不到及时发现和解决。缺乏对规划执行效果的定期检查和评估，无法及时纠正错误，使规划治理失去有效性。在传统镇村规划中，社区居民参与度低，对规划的理解和主动参与程度不够高。缺乏民众参与和自我管理的机制，导致规划的可行性和可持续性降低，治理过程中存在较大尴尬处境[1]。

2.国土空间规划背景下的镇村空间规划

2.1镇村空间规划的定位与作用

2.1.1乡镇国土空间规划的地位和作用

乡镇国土空间规划是在国家国土空间规划框架下，针对乡镇行政区域进行的综合性空间规划。它的地位在于为乡镇的经济转型、社会发展和生态保护提供基础性支撑和指导，是推动乡镇可持续发展的重要手段。乡镇国土空间规划的主要作用包括乡镇国土空间规划通过科学分析和评估，确定乡镇未来的发展方向和重点发展领域，引导经济结构调整和产业优化，促进乡镇经济的协调发展。乡镇国土空间规划通过合理布局经济、社会和自然资源，实现资源的高效利用和合理配置。同时，保护生态环境资源，确保乡镇的生态安全和生态可持续发展。

乡镇国土空间规划在推动城乡一体化发展中起到关键作用。它通过合理规划乡村基础设施和公共服务设施，提升农村居民的生活品质，推动城乡要素的有机流动，促进乡村振兴和农民增收。乡镇国土空间规划是乡镇空间治理和规范管理的重要依据。通过规划建设用地、土地利用结构调整、乡村环境整治等措施，完善乡镇空间布局，提高土地利用效率和资源集约利用水平，保护乡村自然环境和人文景观。

2.1.2村庄规划的地位和作用

村庄规划是在乡镇国土空间规划的指导下，对村庄进行的规划工作。它的地位在于为村庄的发展提供指导，保护传统文化和生态环境，营造良好的生活环境，并提高村民的幸福感和获得感。

村庄规划的主要作用包括村庄规划在保护传统村镇风貌和历史文化遗产方面发挥重要作用。通过合理规划建筑风貌、保护传统街巷格局和文物建筑，传承和弘扬乡村传统文化，促进社会稳定和文化繁荣。村庄规划注重完善基础设施和公共服务设施，改善村民的生活条件。例如，规划合理布局道路、供水、供电、通信和教育、医疗等设施，提高村民的生活质量和获得感。村庄规划是保护乡村自然环境和资源的重要手段。通过规划农田、山水和林地，合理利用和保护乡村自然资源，推动可持续农业发展，促进生态保护与经济发展的良性循环。村庄规划是实施乡村振兴战略的具体抓手。它通过调整村庄产业结构、发展特色农业和乡村旅游，激发农民创业热情，增加农民收入，推动乡村居民的脱贫致富和可持续发展[2]。

2.2镇村空间规划的重点内容

2.2.1乡镇国土空间规划重点内容

(1) 底线管控内容：确定乡镇范围内的生态红线、山水林田湖草系统的保护区域、基础设施用地的限制等底线，确保乡镇生态环境和自然资源的可持续利用。

(2) 发展引导内容：确定乡镇发展的定位、方向和战略目标，制定产业、城镇建设、基础设施等方面的发展政策和规划，推动乡镇经济、社会和环境的协调发展。

2.2.2村庄规划重点内容

村庄规划是乡镇国土空间规划的重要组成部分，其重点内容包括(1) 村庄建设用地布局：确定村庄建设用地的范围和布局，包括居住区、公共服务设施区、农田保护区等，合理配置各类建设用地。(2) 农田保护与利用：保护重要农田资源，限制非农业建设对农田的占用，促进农田的高效利用和农村经济的可持续发展。(3) 村庄生活与社区服务设施：规划村庄的生活配套设施，包括教育、医疗、文化娱乐、商业等公共服务设施的布局和提供。(4) 交通与交通设施：规划村庄的交通网络，包括道路、桥梁、交通枢纽等交通设施的布局和建设，提高乡村交通便捷性和连通性。(5) 生态环境保护与修复：保护和修复村庄周边的自然生态环境，包括水源地、森林、湿地等生态系统的保护和恢复工作。

2.3镇村一体规划编制的必要性

对于实现国土空间开发和保护的目标，以及各级政府的决策需要，镇村一体规划的编制是必要的。它能够将上级国土空间规划的要求和政策落地到具体的镇村层面，并制定可行的发展目标和措施。通过规划编制的过程，可以确保各项规划目标和措施的可操作性和实施性，为镇村未来发展提供科学指导。镇村一体规划的编制将镇和村两个层级的规划进行整合和统一，使之成为相互衔接、互相配合的一体化规划。在这个过程中，可以解决镇和村之间存在的规划冲突和利益分歧问题，实现规划的协调与一致。

镇村一体规划编制能够使国土空间规划中的目标和要求，通过规划的层层递进和细化，精准传导到具体的镇村规划中。这样可以确保国土空间规划的政策落实到每个镇村，使其在土地利用、产业发展、基础设施建设等方面与国土空间总体规划相协调。镇村一体规划编制过程中，需要充分倾听和吸纳各参与方的意见和需求，包括地方政府、镇村居民、企事业单位等。通过这种自下而上的参与和反馈机制，可以保证规划编制的科学性、合理性和可持续性[3]。

3.国土空间规划背景下镇村一体规划编制措施

3.1编制内容上，分类分级，明确重点

分类分级：区域定位：确定镇村所属的行政区划范围、地理位置和自然环境特征。发展定位：确定镇村的发展定位，例如城乡一体化、特色农业发展、生态保护等。基础设施规划：规划镇村的交通、供水、供电、通信等基础设施布局和配套情况。土地利用规划：确定土地用途和分区，包括农田、建设用地、生态用地等。人居环境规划：规划村庄及周边的人居环境改善措施，包括景观美化、垃圾处理、污水处理等。

明确重点措施：确定经济发展的重点产业和项目，提出促进农业转型升级、发展乡村特色产业的具体措施。明确改善基础设施的重点项目和建设计划，包括道路建设、水利设施建设、农村电网改造等。制定提升农村居民生活品质的政策和举措，包括改善教育、医疗、养老等公共服务设施条件。明确保护乡村生态环境的重点工作和措施，包括推进土地整治、生态修复、水土保持等。制定提升乡村乡风文明的措施，加强文化建设、传承乡土文化、提升村庄形象等。

3.2规划传导上，刚弹结合，精准落位

将国土空间规划和镇村一体规划有机结合起来，形成相互衔接、相互促进的关系。国土空间规划提供了宏观方向和整体框架，镇村一体规划则具体细化到乡镇和村庄层面，两者应相互对接、相互借鉴。通过充分调研、分析和评估，确保镇村一体规划与国土空间规划的基本目标和政策导向保持一致。根据不同地区的实际情况和发展需求，制定具体的镇村一体规划，并明确落实到具体的空间范围和功能区域。通过精准的区位选择、地块布局和发展路径，确保规划的可行性和实施效果。针对不同地域、镇村的发展需求和特点，制定差异化的措施和政策。根据各地资源禀赋、区位条件、产业基础等因素，科学制定镇村发展目标和政策措施。同时，要根据镇村的不同发展阶段和特色，采取个性化的支持政策和推动措施，提高规划实施的针对性和灵活

[4]。

3.3反馈机制上，上下联动，实时统一

建立起镇村之间的信息沟通和协调机制，确保各级部门、规划编制单位和村民代表等能够及时进行沟通和交流。可以通过召开联席会议、工作座谈会等形式，共同商讨、协商镇村规划编制中的问题和建议。通过信息化技术手段，建立起镇村规划编制的实时统一平台，实现数据共享和信息互通。国土资源、环境、农村发展等相关部门应该加强协同配合，共同参与镇村一体规划编制过程。例如，国土资源部门可以提供土地利用和空间分析的支持，环境保护部门可以提供生态环境评价和保护建议，农村发展部门可以提供农村发展策略和政策支持。

3.4组织模式上，镇村一体，协同推进

设立由镇政府和相关村委会负责人组成的联席会议，定期召开，以协调镇村规划工作，共同制定规划目标、确定规划内容和指导原则，并确保各方能够共同推动规划编制的顺利进行。可以成立专门的组织或机构，如镇村规划办公室，负责统筹协调镇村规划编制工作。该组织可以集中统一规划编制的资源，协调各个部门和村级单位之间的工作，促进规划编制的有序进行。

倡导广泛的参与和政府决策，鼓励村民居民、相关部门、专家学者等各方参与镇村规划编制过程。可以通过召开听证会、座谈会、征求意见等方式，收集各方的意见和建议，在规划中充分考虑各方需求和诉求。制定详细的规划编制指导方案，明确规划编制的步骤、要求和时间节点等，统一组织和推进镇村规划编制的工作，确保规划编制的质量和效率[5]。

结语

国土空间规划是推进我国现代化建设的重要举措，在此背景下，镇村一体规划编制成为国土空间规划中的重要组成部分。镇村一体规划编制旨在促进城乡融合发展、优化资源配置和提升农村发展水平。对于镇村一体规划编制思路，需要确定目标任务、进行调研评估、提供专业支持、强调整体协同，并加强沟通协作。只有科学规划和可行措施的推动，才能确保规划的实施效果和农村发展的可持续性。

参考文献

[1]陈诗飏,杨知歌.上海镇、村国土空间规划体系的变迁与思考[C]//中国城市规划学会.人民城市，规划赋能——2022中国城市规划年会论文集（18小城镇规划）.上海广境规划设计有限公司;,2023:10.

[2]戴余庆,李圣,张华.国土空间规划背景下镇村一体规划编制思路探讨[C]//中国城市规划学会.人民城市，规划赋能——2022中国城市规划年会论文集（16乡村规划）.湖南省建筑设计院集团股份有限公司;,2023:7.

[3]冯俊杰,方诚,吴妃娟等.国土空间规划改革背景下的镇村规划联编研究——以莆田市城厢区常太镇为例[J].福建建材,2023,(01):47-49.

[4]王波波,任茜,杨莉.四川省镇村级片区国土空间规划编制探索——以宜宾市南溪区仙临片区为例[J].资源与人居环境,2022,(01):27-31.

[5]段全猛,李长辉,谭春梅等.宿迁镇村规划建设实践与探索的十年路[J].城乡建设,2021,(06):53-57.