浅析国土空间专项规划清单管理

浅析国土空间专项规划清单管理

熊斌

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摘要：对临时空间规划进行整体管理是实现“多战略融合”提升的重要措施。本文立足“艺术管理”在行政管理中的实际应用，从法律合理化、功能、目标三个维度分析了土地管理具体规划记录的必要性，总结了地方实践经验和问题，并基于具体空间规划的“清单”本体论，按照“整理清单、完善清单、强化管理”的逻辑，提出了相应的策略和建议。

关键词：国土空间；专项规划；清单管理

引言

随着我国“多规合一”改革的不断推进，国土空间专项规划管理问题日益凸显。目前，地方政府部门对于国土空间专项规划管理的理解差异较大，部门管理壁垒也仍未打通。此外，国家层面也尚未就国土空间专项规划管理出台纲领性文件，各地管理一致性不足。为此，制定国土空间专项规划清单，并强化清单管理认识、统一清单管理标准、加强部门协调、完善清单管理机制设计，是推动国土空间专项规划管理、实现“多规合一”的重要保障。清单管理的作用和应用。   

拆解“清单”一词，“清”为“明晰、准确”，“单”则为“按某种顺序陈列的相关条目”。广义上而言，一切以特定形式明确呈列的条目，都可称之为“清单”，如规章、法律。  

清单管理在推进我国社会治理现代化的进程中发挥着重要作用，其有助于提高政府管理效率、增进政府权力运作的透明度、提升政府管理的协同性和整合性。权力清单、责任清单、负面清单“三张清单”是其在政府管理中的典型应用。其中，权力清单旨在构建有限政府，责任清单旨在构建责任政府，负面清单旨在构建有效市场。     

自然资源主管部门在国土空间规划实践中也体现了清单管理的思维。如，国家历史文化名城名镇名村、重大项目建设计划等均采用清单方式表达，并提出“正负面清单”相结合的空间准入制度，统筹各类规划的空间使用需求，这都提升了规划在实施管理过程中的精准度和适应性。

1国土空间专项规划清单地方实践及其问题

1.1对于清单管理制度认识不足

在地方实践中，各级政府部门对于专项规划清单管理的内涵理解差异较大。部分地方认为，清单管理的方式没有必要，导致其制定专项规划清单的积极性较低。其主要表现在以下三方面：部分政府部门认为，目前已有各项专项规划编制的成熟实践，而列出各项空间性专项规划编制清单增加了规划编制的时间和成本，增加了管理的复杂性和繁琐性；部分政府部门表不，清单管理缺乏灵活性，可能无法满足快速变化的发展需求；还有部分政府部门则简单地将清单管理归为自然资源主管部门的内部事务，进而造成部门之间的协调配合程度较低。

1.2清单管理制度建设步调不一

目前，国家层面的纲领性文件尚未出台，清单管理制度建设仍以地方探索为主，不同地区对于专项规划清单的编制标准存在差异，各地规划管理缺乏一致性。同时，专项规划清单管理存在部门各自为政的现象。地方各主管部门之间存在专项规划管理壁垒，部门间的推诊和权责上的矛盾时有发生，各个相关部门之间也缺少衔接。此外，各地还存在清单动态管理机制不一致、清单执行与监督力度不一致等问题，专项规划清单管理流程也存在碎片化问题，这些都影响了清单管理制度的推进与实施。

1.3清单管理制度细化落实不到位

尽管部分省份已制定了专项规划和目录清单的管理制度，然而笔者在调研中发现：清单管理政策在运作过程中并未得到严格执行，仍存在专项规划衔接不充分、交易重叠、清单名目泛化等问题；清单管理制度的作用和优势并未完全发挥；清单管理程序落实不到位，并未发挥专项规划清单对空间性规划的指导和约束作用；行业主管部门编制清单外专项规划时未及时告知自然资源主管部门、告知后未进行清单增补就组织专项规划编制、按原编审体系组织编制后要求自然资源主管部门统筹其空间需求等问题时有发生。

2统筹国土空间专项规划清单管理的策略

2.1因地制宜确定国土空间专项规划清单。

建立清单管理机制的首要条件是全面系统地梳理涉及空间利用类的专项规划。笔者认为，清单的生成应着重考虑以下四个方面。   

一是厘清各专项规划的空间利用需求，在已编和在编的各类专项规划基础上进行归并，减少专项规划编制数量。   

二是衔接部门空间事权，并根据部门“三定”方案，全面梳理各部门管理范畴和空间类需求，补充专项规划清单。   

三是衔接已获批的战略性规划，如省级国土空间总体规划。以江苏省为例，2023年7月，国务院正式批复《江苏省国土空间总体规划（2021—2035年）》。依据该总体规划第三章第三节提出的“引导构建扬子江绿色发展带，有序推进长江国家文化公园建设”，该省相关部门应将长江国家文化建设的专项规划补充至清单。

四是依托相关法律法规及政策文件，包括主干法、从属法以及国家、省、市政策文件，研究补充国土空间专项规划清单。如，依据2018年湖南省人大常委会办公厅《关于转交〈省人民政府关于洞庭湖生态环境综合治理情况的报告）的审议意见的函》的要求，该省相关部门应将《洞庭湖生态经济区国土空间规划》纳入专项规划清单。

2.2分层分类分时完善国土空间专项规划清单

笔者认为，应从加强顶层设计、明确责权主体、明确编制时间、明确内容深度、增加编制弹性等五方面完善清单。   

一是强化高位统筹，提升政策站位。以同级政府作为清单管理政策文件的发布主体，强化清单管理政策执行的效能与协同性。   

二是从完善清单定责功能出发，明确各专项规划所对应的责任事项、组织编制主体（含牵头和配合部门）、规划审批主体和编制依据，以确切的清单事项列出参与主体的法定责任。   

三是明确列入目录清单的专项规划期限应与国土空间总体规划一致，一般为15年。非空间类以及属于各部门日常工作或任务实施期限少于5年的规划，原则上不列入编制目录清单。   

四是体现“空间利用”和“全域全要素管控”的理念，明确各层级、各类型的专项规划编制深度，深化“多规合一”改革。   

五是应基于专项规划和总体规划的相关性及自身空间需求，坚持刚柔结合，增加清单的必选和自选分类，增强地方自主性，避免国土空间专项规划出现形式大于内容的全面编制。

2.3强化国土空间专项规划清单管理机制设计

笔者认为，完善国土空间专项规划动态调整机制。由于专项规划涉及行业范围广、政策导向性强，相关部门可参照国土空间城市体检评估，建立“年度增补、五年评估”的机制调整专项规划清单。对于未纳入专项规划清单，根据国家、省市相关要求确需编制的，应由有关部门向自然资源主管部门提出增补要求，并报同级人民政府批准列入清单管理后，方可开展相关规范编制。一是增加清单计划管理。相关部门应以总体规划的近期建设规划和专项规划清单为依据，形成基于部门事权的专项规划年度编制计划，并将年度编制计划完成情况作为部门考核依据，强化专项规划筹划管理，妥善推进国土空间专项规划的编制。二是通过必要的行政手段，保证清单管理机制的有效运行。对于明确未被列入国土空间专项规划a清单的专项规划，各级政府及有关部门不予审核、审批和发布，财政部门不予安排经费预算，自然资源主管部门在详细规划和相关用地审批、规划许可中不予保障落实，相关部门不得组织实施。三是相关部门应以专项规划清单为基础，衔接国土空间“一张图”系统，并建立专项规划数据库，对各类专项规划进行标准化、系统化的整合与管理，实现国土空间专项规划的全过程管控。

参考文献

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