“多规合一”实用性村庄规划探索——以宿迁市泗洪县大楼街道小楼居村庄规划为例

“多规合一”实用性村庄规划探索——以宿迁市泗洪县大楼街道小楼居村庄规划为例

梁妍

【摘要】编制实用性村庄规划，强调实用且能落地实施。泗洪县“多规合一”实用性村庄规划工作旨在以县域主体功能区规划为基础，推动国民经济和社会发展、城乡总体规划、土地利用总体规划、环境保护规划等合一，以达到“一张蓝图”实现规划管控，促进社会现代治理体系建设。本文以小楼居村庄规划为例，针对实用性规划内容、成果等方面的编制进行实践探讨，确保村庄规划满足“政府管用、村委好用、村民实用”三大要求。

【关键词】：实用性村庄规划；主要内容；国土空间规划；小楼居

1. 引言

2019年5月，自然资源部发布了《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》(自然资办发(2019)35号)，明确了村庄规划是法定规划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划。

2020年8月，江苏省自然资源厅组织制订了《江苏省村庄规划编制指南（试行）(2020年版) 》指导各地因地制宜编制“多规合一”的实用性村庄规划。村庄规划作为城镇边界之外的详细规划，是整合原村庄规划、村庄建设规划、村土地利用规划、土地整治规划等形成的“多规合一”的法定规划，是乡村地区开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制的法定依据。

这一背景下，村庄规划应落实上级国土空间规划和相关部门管理要求，根据村庄分类、国土空间开发保护和乡村治理等的实际需要，明确村庄发展目标、土地利用优化布局、耕地和永久基本农田保护、产业发展布局、国土综合整治和生态修复、村庄配套设施规划、历史文化保护与特色风貌引导、近期实施计划等内容，同时满足习总书记关于“编制多规合一的实用性村庄规划”的要求。

2.现状概况

2.1辖区概况——城乡交界处、下辖 4 个自然村

小楼社区位于大楼街道西南部，紧靠泗洪县城，黄山北路及淮河东路穿村而过，区域位置优越。村庄距离新扬高速出入口约 8 千米，距徐州观音机场约 1.5 小时车程，交通优势明显。下辖 4 个自然村，分别为薛庄、张庄、小楼片、王圩片。

2.2、社会人口——人口逐年下降，属轻度老龄化社区

现状户数 1092 户，人口 4426 人。根据近五年村域人口统计数据，小楼社区 人口呈逐年下降趋势。对小楼社区的人口结构进行分析，目前 60 岁以上人口为 798 人，占村域总人口的 18.28%，属轻度老龄化社区。

2.3、现状总结

2.4、村民意愿调查及村庄发展诉求

通过走访、问卷等形式调查,深入了解村民在住房建设、设施改善、建设需求、环境提升等方面的发展诉求和意愿。村庄发展诉求主要集中在完善公共服务配套设施,加强一二三产融合项目建设和村庄环境综合整治等三个方面。

公共服务配套设施方面——对于现状较为破旧的党群服务服务中心、卫生室等设施需要重新选址。对于一些不符合落地上图方案管控要求的整改设施需要重新选址,增加停车场，满足社区居民使用需求。

一二三产融合项目方面——需要增加满足乡村旅游、乡村产业发展的商业服务业用地。

村庄环境综合整治方面——对村庄道路进行提升整治，并新建部分道路，改善村庄人居环境。

3、规划思路

3.1、规划定位

根据上位及相关规划、自身资源禀赋及优势，综合研判小楼居未来发展的目标和定位。规划发展目标为“晴飓田园、清境花园”。通过整合优势资源，打造“田园城镇+闲趣村庄+生态农业+综合“花”园”的集合。

3.2、技术路线

围绕“四个体系”构建“先进理念引领、全域全要素统筹”的实用村庄规划技术路线。

4、主要内容及成果

4.1整合全域自然要素资源，优化国土空间格局

4.1.1自然资源要素分析

小楼居地势较为平坦，两边低中间高，地面高程在15m-24m之间，内有拦岗河南北穿过村域，河流水系分布零散；林地、园地主要分布在村域南侧，其余零散分布于村庄内部。

4.1.2建立“三线底线约束、三区空间引导”的管控体系

按照《江苏省村庄规划编制指南（试行）（2020年版）》要求，落实上位规划划定的“三线”：生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界，小楼居涉及城镇开发边界面积370.09公顷，永久基本农田保护面积278.69公顷，不涉及生态保护红线；划定“三区”：落实上级国土空间规划和用途管制要求，以用地布局规划内容为基础，依据相关法律法规及规定，划定农业空间、生态空间、建设空间。并提出“三线三区”管控规则。

管控规则包括：

表1  空间类型及管控规则表

4.2 合理调整村庄用地结构，集约节约国土资源

以第三次国土调查的行政村界线为规划范围，按照《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（自然资办发[2020]51号），细化现状调查和评估，落实《2023年度泗洪县预支空间规模指标落地上图方案》项目用地，按照统一的图层和数据标准，形成规划数据库，逐级纳入省、市、县国土空间规划数据库；同时按照国家相关要求调整村庄用地结构，优化国土空间布局。

优化调整村庄农林用地、建设用地和自然保护与保留用地。农林用地从基期年416.45 公顷，占比49.02%，减少至2035年415.15公顷，占比48.87%;规划期内减少1.30公顷。建设用地从基期年52.52公顷，占比6.18%,增加至2035年54.03公顷,占比6.36%;规划期内增加1.51公顷。自然保护与保留用地从基期年10.42公顷，占比1.23%,减少至2035年10.21公顷，占比1.20%;规划期内减少0.21公顷。统筹安排农林用地、建设用地和自然保护与保留用地。

综合考虑小楼居的发展条件，规划形成以小楼居综合服务中心为中心，全民创业园核心和农产品加工园为核心，黄山北路为城乡综合发展轴，高标准农田发展片、休闲农业发展片、城镇发展片为三大发展片区，薛庄、张庄、小楼片、王圩片形成的乡村振兴承载点，结合生态保护要求、村庄发展要求、产业布局结构等因素，最终形成“一心、两核、一轴、三片、多点”的空间结构。

4.3推动国土空间综合整治，提高土地利用效率

坚持“宜农则农、宜林则林、宜渔则渔、宜草则草、宜建则建”，坚持生态修复治理优先，落实上位规划或专项规划，推进农业空间、建设空间和生态空间系统修复、综合整治。

农用地整治包括统筹高标准农田建设、耕地质量提升、田间道路整理、改造和完善农业配套基础设施等建设工程，提高耕地质量。结合土地综合整治，规划范围内补充耕地面积为3.04公顷。

建设用地整治，落实《泗洪县镇村布局规划修编（2022版)》(在编）的村庄分类，对小楼片和张庄2个其他一般类村庄部分零散在农田内的住宅进行搬迁,对社区内工矿废弃地进行复垦，到2035年规划范围建设用地整治规模1.80 公顷，规划范围增加耕地1.8公顷。

生态修复，保护整治村庄西侧拦岗河，落实管理范围和保护范围；进行水生态恢复、水质改善；对坑塘进行用途管制和整治修复，充分发挥农业灌溉、水产养殖和生态景观等功能；完善干渠的灌溉功能和其他低等级沟渠的灌排结合功能。

4.4促进城乡融合共建共享，打造农村生活中心

遵循《江苏省村庄规划编制指南（试行）（2020 年 版）》进行村庄公共设施类型和规模配置。规划利用存量建设用地，于王圩片南侧新建党群服务中心一处，合并建设卫生室、文化活动中心等设施，占地0.28公顷。搬迁撤并类村庄和其他一般村庄要维持其日常所需的基本生活服务需求，保证基本公共服务能够覆盖。

4.5构建一二三产互助模式，促进产业融合发展

规划确定“农业为核心，工业为支撑，旅游为特色”的产业发展目标。农业主要发展小麦、水稻等农作物的规模设施化现代农业；发展稻虾养殖循环农业；培育草莓、桃子、火龙果等特色农业。工业在保留原有的工业基础，推进农副产品初加工和精深加工，提升核心农业附加值。依托泗洪县国家园林县城资源，整合原有的花鸟市场资源，大力发展花鸟市场综合服务中心，建设购、吃、娱一体化的旅游服务配套设施，发展乡村旅游。

产业发展是经济发展的基础和核心。根据小楼居现状产业发展情况以及未来产业的发展预判，促进一二三产融合，构建“3+2”的产业发展格局。“3”即三心，是指泗洪县花鸟市场、小楼全民创业园、小楼农产品加工园;“2”即二片，是指特色农业示范片、高标准农田片。由于城镇开发边界内在上一位规划中未来主要为居住，不涉及产业项目，所以本次规划仅考虑小楼居所涉及的乡村地区。

4.6探索公共设施一体化模式，提升基础设施水平

首先，在城镇开发边界内落实区域基础设施建设项目，实现城乡共享，一体化建设。其次，根据小楼居村庄自然条件，将给水、排水、供暖、环卫等基础设施引入村庄，解决村民供水质差、生活污水排放难、分散供热污染大、垃圾无处放的问题。

4.7聚焦设计思维的特色彰显，塑造特色乡村风貌

结合小楼居平原地貌特征，城镇开发边界与村庄规划区相互融合的风貌特征，构建“一轴三片多点”的空间结构，指引小楼居整体风貌建设。一轴——城乡发展景观大道；

三片——高标准农田发展风貌片、休闲农业发展风貌片和城镇发展风貌片；多点——以花鸟市场形成片区重要景观节点；以薛庄、张庄、小楼片、王圩片形成的村庄风貌景观节点。

5、探索与思考

5.1多元调研方式方法，多维工作方式方法，夯实规划基础

通过现场踏勘、无人机应用、调查问卷、公众参与、座谈访谈等方式进行前期工作，深入了解村庄的现状资源、现状概况以及发展诉求，为下一步工作打下坚实的基础。积极调动多方资源，纵向衔接县、街道、村三级行政机构，自上而下和自下而上相结合。横向联动各部门条口，共同参与实用性村庄编制，使村庄规划有质有序的推进。

5.2规划与建设相结合，将已批待建项目用地合法化

通过规划分析，确定本次规划重点建设项目，并落实用地指标。本次规划确定发展泗洪县花鸟市场、小楼全民创业园、小楼农产品加工园三个核心项目，其中小楼全民创业园、小楼农产品加工园项目不涉及新增建设用地，泗洪县花鸟市场项目需新增流量指标和转用建设用地。要明确新增和转用建设用地指标，并且明确新增规划流量指标的来源，做到用地合理合法且精准。

5.3尝试建立规划管理单元，进行规划管控

本次规划新增建设用地，主要为农村住宅用地、商业服务业用地、公共管理与公共服务设施用地，明确其用地布局和必要的指标管控要求。因此，划分规划管理单元，进行指标控制及建筑风貌引导，作为用地审批和规划许可的依据。

5.4梳理规划项目清单，建立近期实施项目库

对本次规划新增的项目，包括公共服务和公共设施项目、国土空间综合整治项目、产业发展项目和其它项目进行梳理，并且以土地整治，完善村庄公共服务设施配套及产业发展配套，改善人居环境，提高农民生活条件为主，建立近期实施项目库。近期建设项目共包括6项，涵盖农用地整理、建设用地整理、生态环境整治修复、一二三产融合项目和公共服务设施。

5.5严格按照《江苏省村庄规划编制指南（试行）（2020年版）》架构成果体系

村庄规划编制可根据村庄发展需求和规划管理工作需要，因地制宜确定编制的内容和深度。规划成果形式既要便于基层管理使用，也便于村民理解接受和监督实施。基于以上原则，本次村庄规划成果体系确定以下内容：一是包括文本、图件、数据库和附件的专业版成果，方便报批审查和监督管理；二是体现国土空间的管控规则和要求以及必要的规划示意图，简明易懂、方便村民理解和使用，并且方便按照规划实施。

【参考文献】

[1]覃琦玥，蓝虹玮，凌金红.国土空间规划背景下村庄产业发展探讨——以广西贺州市灵峰镇爱群村为例[J].广西城镇建设，2021（11）：43-46.

[2] 梅耀林，许珊珊，杨浩．实用性乡村规划的编制思路与实践 [J]． 规划师，2016，32（01）：119-125．

[3]李善鹏．广西实用性村庄规划初探 [D]．广西大学，2020

【作者简介】

梁妍，1982-，女，江苏中图，城市规划师。