检察权运行内部监督管理结构与过程双闭环体系之构建

检察权运行内部监督管理结构与过程双闭环体系之构建

闫丰蕴

北京市通州区人民检察院

摘要：加快推进执法司法监督体系改革和建设是政法领域全面深化改革的重要抓手。当前，检察体制改革向纵深推进，检察职能发生重大调整。在全面梳理当前检察权运行内部监督政策，总结出当前检察权运行内部监督的矫正难点基础上，构建起内部监督管理结构与过程双闭环体系，即结构上形成以质效监控为核心的全方位架构闭环体系，过程上以数据为支撑的全流程监控的闭环体系，提升检察权管束的实际效果。

一、制度梳理：当前检察权运行内部监督政策述评

党的十八届三中、四中全会以来围绕完善司法管理体制、司法权力运行机制等事关人民司法事业长远发展的重大问题，作出了一系列重大决定。最高人民检察院相继制定了《关于完善人民检察院司法责任制若干意见》《人民检察院案件流程监控工作规定》《2018-2022年检察改革工作规划》《关于加强检察机关内部监督工作的意见》等，形成了新时代检察权内部监督基本框架体系。

（一）检察权运行内部监督的定位——优化检察权运行机制。政法领域全面深化改革推进会提出要加快构建与新的执法司法权运行模式相适应的监督制约体系，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》第14条提出，要完善检察权运行制约监督机制，建立健全廉政风险防控体系。理想的检察权运行监督制约体系是权力既能得到有效控制，也能在积极的层面有所作为[1]。新时代的检察权运行监督体系作为检察权运行的保障机制，应成为防止检察权异化滥用和促进检察权充分发展的制度安排。

（二）当前检察权运行内部监督的特点——“两大主体”监督。司法改革以来，以案件管理部门和检务督察部门为实施主体的内部监督机制得到了全面丰富。结合四年规范司法行为专项整治形成的工作经验，高检院丰富了案管部门的监督措施，比如明确类其业绩评价职责、突出其对涉案财物的管理、强化其案件质量管控职责。进一步为检务督察部门开展内部监督工作提供了方法，明确检务督察部门是检察机关专门内部监督的综合业务部门、负责指导防控司法办案廉政风险、追究司法责任等。

（三）检察权运行内部监督的方式——各类措施协同实施。现行检察权运行监督是统筹各类监督管理措施，做到检察权行使监督与行政管理相结合、宏观监督与个案监督相结合、案件管理与人员管理相结合。对于执法办案主要通过案件质量评查、规范司法行为专项政治活动、绩效考核等进行监督；通过统一业务应用系统、案件信息公开等进行流程监控；对人员的监督主要通过政治监督、检务督察，来看检察人员是否遵守党纪法规、工作纪律以及工作作风等，确保检察人员忠诚、干净。

二、困境探源：当前检察权运行内部监督存在的难点

如何根据检察权运行规律和运行机制来构建监督制约机制，实现检察权运行的理想状态，是当前检察权运行内部监督制约存在的难点。

（一）检察权监督运行尚未达到动态平衡状态。尤其是在认罪认罚量刑建议监督、公益诉讼案件监督方面存在覆盖不广的问题，比如在制发检察建议检察权的内部监督制约机制尚不完善，实践中存在检察建议乱发滥发、质量不高等检察权恣意、滥用问题。再比如，公益诉讼案件中，因为是检察官自行决定案件启动，检察官怠于行使或者不正确行使权力的情形比较难发现。

（二）各部门之间监督的统筹性、体系性如何提高。运行顺畅的检察权监督体系应当是各项监督举措高效协同、全线联动。当前虽然形成“两大主体”、“多项措施”的监督格局，但各项监督措施之间尚未形成紧密咬合的监督体系。比如，如何将案件质量评查结果运用到检察官惩戒工作中，检务督察、业务督察、专项督察如何实现联动，实现监督聚变效应等还需进一步提高。

（三）检察长（副检察长）办案任务与行政管理事务之间如何协调。“两长”具有丰富的检察理论知识，深谙检察权运行规则，对检察权运行中的不当行为能够直接、专业地及时发觉。“两长”还要承担业务态势和案件质量整体把控的职责，司法责任制改革后还有更多的直接办案任务，在精力和时间恒定的情况下，一定程度上会影响检察长（副检察长）内部监督职责的准确履行。

三、构建路径：建构检察权运行监督管理结构与过程双闭环体系

从静态看，需要构建以质效监控为核心的全方位架构闭环体系；从动态看,需要构建以数据为支撑的全流程监控的闭环体系，最终形成新型立体化双闭环监督管理体系。

（一）多层次全方位监督结构闭环

1.推进上级监督，检委会、检察长、部门负责人等多层监管。

强化上级院对下级院的业务指导和监督，规范做好对下级院的请示、备案申请，做好重大疑难复杂案件的交办、督办、提办等机制。从政治社会影响力、法律层面难度、办案社会效果等不同层面界定“重大、疑难、复杂案件”[2]。明晰检委会、检察长（副检察长）部门负责人等各类人员在业务范围内的监督制约权限和监督具体方式。强化检委会的业务指导和监督制约职能，可以探索建构检委会定期审议重大业务报告工作机制，从个案和类案、事中事后等不同维度，有针对性启动专项评查和个案督察，审视检察权运行中的不规范问题。重点突出检察长（副检察长）对业务态势和案件质量整体把控的宏观指导，强调部门负责人召开检察官联席会、掌握本部门案件质效指标及业务突出问题等职责。

推进案件管理部门和检务督察部门专门监督。案件管理部门是检察机关的内部监督专职部门，应当以辅助院党组、检委会决策为导向，坚持动态、静态监督相结合的方式，发挥业绩评价、办案人员行为规范指引、强化案件质量管控职责。定期发布各类检察管理通报，组织开展文书和审查报告常态化评查等，促进监督质效提升。检务督察部门是检察机关内部监督的专门综合业务部门，应定期开展重点督察、常规督察、专项督察，将案件办理跟踪监督问效作为检务督察的重要内容。同时加强日常防范司法办案廉政风险指导，坚决防止关系案、人情案、金钱案。同时加强两个专职部门与检察权运行外部监督监督的衔接。比如，通过借助信息公开平台拓宽媒体监督渠道，通过建立惩戒委员会及办事机构，打通内部司法责任追究机制和检察官惩戒的衔接渠道。

（二）全流程监控的闭环体系

1.以科技为依托做好案件全流程监控

当前，强化流程监控应在依托检察业务应用系统对案件的全程监控上，从流程监控、结案审核、审查法律文书、风险预警等多方面将不捕不诉、捕后不诉、捕后判决无罪和捕后判轻缓的刑事案件作为重点监督案件，同时聚焦查处检察人员涉嫌违法犯罪中，检察权被滥用频率较高的领域作为发力点入手，不断扩大监督范围和监督辐射面[3]。比如江苏上线运行可以人机对话的机器人，山东、四川、上海等地上线运行流程监控系统，尤其是上海自主研发的流程监控系统，能够根据新跳入的案件节点自主生成审核规则，实现对在办案件全程、全面、实时监控，有效提升了流程监控智能化、精准化。

2.以绩效为核心做好案件质量评查、数据分析研判。优化案件质量评查，立足集中评查、专项评查、系统评查三大评查体系，强化案件评查制度与数据分析态势相结合，健全各类数据结合的业务数据分析研判机制，提升司法规范化水平，提高司法办案质效。突出评查重点，将不捕不诉、捕后不诉、捕后判决无罪和捕后判轻缓的刑事案件作为重点监督案件，同时聚焦查处检察人员涉嫌违法犯罪中，检察权被滥用频率较高的领域作为发力点。比如，贵州省人民检察院创新“三书对比”案件监督管理模式，实现公诉案件常态化监督与流程监控相结合，在评估案件整体质量、监督审判活动、发现司法腐败线索等方面进行全面监督[4]。同时，加强案件评查与其他监督制度的衔接，将案件评查与业务绩效考核、各类人员人员考核评价相衔接，并强化考核结果运用。将评查结果与纪检监察工作对接，将评查工作作为人事管理的依据。

[1] 参见江必新、张雨：《习近平法治思想中的法治监督理论》，《法学研究》，2021年第2期。

[2] 上海市闵行区人民检察院课题组：《司法责任制背景下优化检察权运行内部监督制约机制的路径研究》，《上海法学研究》,2022年第3卷。

[3] 天津市武清区人民检察院课题组：《检察机关内部监督制约的具体途径》，《中国检察官》，2018年第7期。

[4] 傅信平：《新时代检察机关案件监督管理模式构建——以贵州“三书对比”强化案件实体监督的实践探索为视角》，《人民检察》，2021年第4期。