集体经营性建设用地入市法律问题研究

集体经营性建设用地入市法律问题研究

杨锴铮

中共张家口市委党校  075000

摘要：2019年8月新修订的《土地管理法》删除了禁止农村集体经营性建设用地入市的限制条款,为农村集体经营性建设用地入市扫除了法律制度障碍，但当前在法律制度的衔接上仍然存在一些问题，如入市主体规定存在瑕疵、入市土地范畴法律定性不明以及入市收益的分配制度不完善等问题，需要在进一步的立法实践中解决。

关键词：集体经营性建设用地；入市；法律

一、集体经营性建设用地入市的背景和实践历程

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，这成为集体经营性建设用地入市改革的政策渊源。2015年2月，在全国人大法律授权后，国土资源部在全国选取15个市（县），开展农村集体经营性建设用地入市试点工作，后扩大到33个试点县，并形成了一些可复制可推广的制度性成果，由此推动了《土地管理法》及其实施条例的修订，为下一步各地依法依规，部署稳妥有序推进入市试点提供了现实依据。2019年8月26日，全国人大常委会通过修改后的《土地管理法》，新《土地管理法》对集体建设用地的使用和流转作出了重大修改，删除了原法第43条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下，可交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。由此集体经营性建设用地入市的法律基本框架搭建完成。同时，新的《中华人民共和国土地管理法实施条例》则在《土地管理法》的基础上，用一整节细化了集体经营性建设用地管理，进一步阐明集体经营性建设用地管理工作的细节。

与土地承包经营权和宅基地三权分置改革不同，集体经营性建设用地入市改革涉及的利益范畴更加广泛，实践中暴露出的问题更加复杂，必须审慎应对。所以2022 年9月6日，中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过了《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的指导意见》。该意见进一步强调推进集体建设用地入市改革，事关农民切身利益，涉及各方面利益重大调整，必须审慎稳妥推进。这意味着集体建设用地入市改革在首轮试点结束后暂缓全面推开，仍要再行试点。2022年11月，中办国办印发了《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的意见》。推动开展第二轮农村集体经营性建设用地试点工作。因此，在现行法律框架下，集体经营性建设用地入市改革将进一步向纵深拓展，相应的法律制度供给也应同步而行。

二、集体经营性建设用地入市存在的法律制度障碍

虽然新修订的《土地管理法》破除了农村集体经营性建设用地入市的法律障碍，但是法条规范体系仍然十分粗疏，缺乏对集体经营性建设用地入市的主体、入市范围、收益分配等制度要素的有效衔接，造成了实践现状和法律规范的冲突抵牾，主要体现在以下方面。

（一）入市主体界定存在瑕疵

参照新《土地管理法》第十一条规定，集体经营性建设用地入市的主体应当是农村集体经济组织，即乡、村、组股份经济合作社或经济合作社（不包括农村信用合作社、农民专业合作社等合作经济组织），村民委员会在集体经济组织未建立时可代行职责。虽然我国《民法典》设立了特别法人制度，将村民委员会和农村集体经济组织赋予了特殊法人资格，使其成为法律主体，并为农民集体所有权的实现打下了法律基础。但是由于种种历史原因，“集体经组织”的法律地位在我国长期被虚化，多数地区没有成立集体经济组织，有的即便存在其组织机构也不健全，无法履行职能。村委会作为村民自治组织，将自治管理事务和经济事务一并承担，从法理上讲未必妥当，而且从立法原意上讲，村委会只是集体经营性建设用地入市主体缺乏时的代理主体，由于法律规范表达的不明确易被误认为是权利归属主体，从而造成权利主体的混乱。

（二）入市土地范围规定不清

当前《土地管理法》并未明确提及可以入市土地的范围，因此在实践中往往需要通过政策来加以调整规范。由于政策不具有法律的稳定性和连续性，使得入市土地范围界定的往往出现前后抵牾，不能协调统一的情况。如在首轮试点工作开展期间，国家将入市土地范围限定为存量集体经营性建设用地，而新增的集体经营性建设用地不得入市。然而，2018年12月国务院出台的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告》指出，部分试点地区建议在符合特定条件的前提下，允许新增集体经营性建设用地进入土地市场进行交易。在第二轮试点改革进程中，国家政策再次强调入市范围为存量集体建设用地。其目的在于进一步审慎解决首轮试点工作中暴露的深层次问题，防止假借试点探索之名，行解决用地之实。虽然每次政策的变化都有深层次原因，但是政策的修改仍会影响先前土地入市流转交易的稳定性，进而产生一系列争议。

（三）收益分配制度规范不明 

新的《土地管理法》并未规定农村集体经营性建设用地入市后的收益如何进行分配，而该收益的分配方式恰恰是农村集体经营性建设用地入市改革的重要组成部分，涉及分配主体、分配程序、分配监督等一些列问题。如不能及时有效的通过法律制度解决，将会阻碍集体建设用地入市的进程。

1.收益分配主体不明确

法律规定集体经济组织或村民委员会行使农民集体所有的土地使用权。但在分配收益时，时常出现集体经济组织成员身份界定不清的情况，导致集体成员利益受损。当前农村经济组织一般采取户籍来认定集体成员资格，但在农村人口快速流动，利益关系日益多元化的前提下，单一的户籍标准很难满足土地流转收益分配的需要。

2.收益分配程序不合理

部分试点地区在分配集体经营性建设用地流转收益时，时常出现村干部独断专行的情况，集体成员没有提出异议或者反对的机会，严重侵害了集体成员的合法权益。一些试点地区则由政府主导制定收益分配方案，同样容易忽视集体成员的切身利益，变相的干预了村集体的自治权。

3.收益分配监督不健全

在当前试点实践中，集体经济组织对集体经营性建设用地流转收益监督主要存在以下问题，一是大部分集体经济组织内部没有设置监督机构，即使设立监督机构也往往身兼数职，缺乏独立运作功能，无法实现有效监督；二是村务不公开或不完全公开的情况时有发生；三是由于村集体经济组织薄弱，社会管理和经济管理职能混杂，容易导致村干部借职务便利侵吞、挪用集体收益。

三、完善集体经营性建设用地入市法律问题的路径选择

（一）完善入市主体法律规定

集体经营性建设用地入市主体之所以存在法律上的争议，关键在于没有厘清法律主体和实施主体之间的关系。鉴于当前法律规定入市主体职能履行不畅的现状，全国首轮试点地区在实践中纷纷引入代理人制度，使得集体经营性建设用地入市实施主体越发多样化，有的规定集体经济组织或者村民委员会依法取得法人资格，可以作为入市的实施主体；有的试点地区把农村集体经济组织成立的村股份经济合作社、资产管理公司等具有法人资格的组织作为入市的实施主体；有的将经过授权的具备法人资格的新型农村集体经济实体确定为入市实施主体等等。虽然随着农村集体产权制度改革的推进和逐渐完善，由农村集体经济组织代表农民集体行使所有权必将是未来的发展趋势。但是在集体经济组织实施主体功能完备之前，仍然要选择财产人格化代表充分的法人作为主体。因此，这些代理主体的法律地位应当在法律层面进一步的廓清，明确他们和真正法律主体之间的区别，理顺二者之间的权利义务关系。

就集体经济组织而言，需要从立法层面进一步完善职能，强化其决策和表决能力，确保权利主体的身份地位，而这一切有望在未来颁布出台的《集体经济组织法》中得到有效解决。就村委会而言，2023年十三届全国人大常委会第三十八次会议审议并公布的《中华人民共和国农村集体经济组织法（草案）)》中明确“农村集体经济组织代表成员集体行使集体财产所有权，主要负责经济事务；村民委员会是基层群众自治组织，主要负责公共事务和公益事业。农村集体经济组织健全后，原由村民委员会、村民小组代行的集体经济组织的职能应当归由农村集体经济组织行使。”可见，村委会未来不能再作为入市主体。

（二）从法律层面明确入市土地范围

由于当前法律并没有规定集体经营性建设用地入市的土地范围，增量和存量建设用地的入市门槛主要靠国家政策调控。次轮试点改革明确增量建设用地不可以入市，是为了遏制首轮试点实践中借机将农地和宅基地纳入集体经营性建设用地进行流转的非法行为。但从实践来看，各地试点地区对于政策的把握的尺度不够统一，特别是次轮改革明确新增的集体经营性建设用地不得入市，使得一些地区在首轮试点期间开展的以易地搬迁为契机进行的宅基地腾退整合入市的实践处于尴尬境地，无法进一步推进。因此，政策的不稳定性不利于集体经营性建设用地入市改革在全国范围内有序推广，随着试点改革的不断深入，从法律层面明确增量土地可以入市是十分必要的。

首先，当前我国集体经营性建设用地的存量有限，假使都能顺利的与国有建设用地同价入市，也不能一定满足实践需求。其次，集体经营性建设用地入市的基本改革目的是盘活农村土地资产，提高土地利用效率，提高农民收入水平。因此，允许增量集体经营性建设用地入市与改革的初衷并不违背，从法律层面应当予以确认。最后，允许增量集体经营性建设用地入市流转，还应当完善相应的法律制度，防止违规操作，坚持耕地保护原则和守牢耕地红线不被突破，防止非法买卖农地，防止政府违法审批，通过侵占农地而获取经济利益的现象。

（三）健全土地收益分配相关制度

1.明确集体成员资格的认定标准

面对频繁的人口流动和日益复杂的经济关系，单纯的户籍制度已经不能满足集体成员身份认定的需要，应当将集体成员对本集体履行义务的情况纳入到集体经济组织成员资格认定的标准中，即集体经济组织成员应具有合法取得的本村户籍并且履行了村民义务。

2.制定收益分配办法确保集体成员利益

首先，比照集体经营性建设用地入市的表决程序，通过召开集体成员大会或者代表大会，并经2/3以上的成员或者2/3以上的代表同意，方可通过收益分配方案。其次、集体经济组织必须合理的留存部分入市收益，作为发展产业、维护本村公共事业的资金，不得将收益全部分配。最后，由政府参与的外部分配份额，应当通过进一步完善出台《土地增值税法》进行规定。

3.健全收益分配民主监督机制

收益分配民主监督机制是确保分配制度公平合理的关键，需要对整个分配过程进行有效的监督。具体而言要从内部和外部两方面展开。就内部监督而言，一是需要组建集体经济组织内部的监督机构，例如村集体资产监事会，对集体经济组织内部组织管理、土地入市表决、入市收益分配等内容进行监督。二是要建立各类组织机构协同监督制度，充分利用集体成员大会、村委会的职能，共同对集体经济组织进行监督。就外部监督而言，要强化基层政府对流转收益分配过程的监督，同时要严格限定政府的监督范围，仅限于对相关入市流转程序合法性的监督，避免政府因过度干预侵害集体经济组织利益。