浅谈基层审计机关如何把握不同阶段的工程变更

浅谈基层审计机关如何把握不同阶段的工程变更

郑茂

宜宾市南溪区投资审计中心

内容提要：工程变更是政府投资审计当中无法回避的亘古难题。在政府投资审计工程中，大部分的争议问题和工程变更有关。参建各方在建设期的不同阶段对项目工程变更的重视程度往往决定着项目的经济效益和工作效率。尤其对政府投资项目实行技术和制度双重管理的前提下，工程变更更是成为政府投资项目结算的拦路虎。被审计单位和审计人员如何正确把握不同阶段变更内容，显得尤为重要，只有从深层次认识双重管制下的工程变更，才能有助于提高审计效率，凸显审计成果，推广审计成效。

关键词：审计问题把控工程变更

一、工程变更的定义

工程变更是指在工程实施过程中，由发包人提出或由承包人提出后经发包人同意的合同工作范围内任何一项工作的增、减、取消或根据实际情况改变施工工艺、因地质原因造成的设计改变、招标工程量清单的错误等原因，造成合同内容的改变或工程量的变化。

二、变更的原因

在项目实施过程中，前期勘察工作不到位、不可抗力的因素、管理上的缺失等都可能导致工程变更的发生。常见原因有：

（一）地勘不到位。岩土工程勘察报告是地基工程设计和施工的重要依据。然而地基工程为隐蔽工程，设计和预算都很大程度上依靠于地勘的成果报告，这样就造成报告上数据的误差使得整个工程造价发生很大的变化。现目前，一些地方政府对地质勘查没有引起重视，对于一些常规性的基础设施不愿意花钱进行地质勘查，或者用极少的钱纯粹的出具一本报告为了应付检查，从而节约前期的工程投资。这样的勘察报告不能如实准确反映工程地质条件、地质问题以及岩土工程特点等，在后期基坑开挖过程中，才发现地基承载力达不到要求从而调整设计发生变更，例如房屋建筑的地基换填、基础超深等。

（二）设计质量不高。特别突出的是设计人员闭门造车，不结合实际，坐在办公室就完成了图纸设计，设计成果与实际脱节，后期为了满足设计现场要求或节约造价不得不变更。案例一，某学校维修工程，设计单位出具的设计图纸显示把原消防管道约5000m长的DN100热镀锌钢管全部换新。但现场的实际情况为，原消防管道的DN100热镀锌钢管有大部分可以再利用，不用更换部分的热镀锌钢管占到80%。为节约工程投资，建设单位提出变更，把设计图纸中的“热镀锌钢管全部更换”变更为“热镀锌钢管部分更换，可以利用的再利用”。

（三）建设单位人为调整。建设单位的主观意愿造成的调整。例如，开工后要求缩短工期从而改变施工方案；或改变使用功能等这些人为的改变设计都会造成工程变更。在施工过程中，建设单位人员觉得原设计没达到预想效果或者想增加使用功能随意的调整原设计的情况屡屡发生。案例二，一栋办公大楼，原设计外墙为刷漆，但是刷了一面墙后，建设单位觉得不好看要求更换成为贴砖。这样一来那就会把已经刷漆的墙剔除了，再重新贴砖。增加了剔除费用和刷漆费用。

（四）施工单位的不平衡报价。目前工程项目招投标市场竞争激烈，在评标环节通常采用招标控制价、合理低价中标法，最大限度的减小施工单位的利润，施工单位就会以略低于或等于成本的价格进行投标，等到中标后再在施工过程中通过“盈利靠变更”的模式来寻求最大的利润。案例一中，“DN100热镀锌钢管安装”子目投标报价综合单价为48元/m，招标控制价中该子目综合单价为113元/m。两者相比较，该子目的综合单价价差则为65元/m（该子目的总价价差约为5000m*65元/m=32.5万元），也就是说投标人把这32.5万元的价差费用分摊到其它子目的综合单价中。现在低价子目的工程量减少对施工单位十分有利，并且减少后剩余部分约1000m的工程量的综合单价，根据《建设工程工程量清单计价规范》（GB 50500-2013）中“.....当工程量减少15%以上时，减少后剩余部分的工程量的综合单价应予以调高”的规定应予以调高。这样的工程变更造成工程结算价较大的高于中标合同价，原来的低价中标就变成了高价结算。

（五）国家政策与社会环境的改变或政府的强制行为。国家地方政策的变化，如：在施工过程中禁止使用某种设备或者某种建筑材料；在施工过程中推广某些设备或者施工工艺、建筑材料等；国家限制进口某种设备或建筑材料、国家上调关税等。上述这些变化将导致施工过程中买不到材料或者不允许使用原设计中的某种材料，这就不得不更换材料，发生变更。近两年的长江生态综合治理，经水利部批复的《长江中下游干流河道采砂规划（2016-2020年）》中规定长江中下游干流河道年度采砂控制总量为8330万吨，合法的开采量比上一轮减少了1390万吨。并且水利部部门联合开展的“清江行动”和非法采砂、非法码头清理行动，使非法采砂活动显著减少。无需讳言的是，非法采砂在我国河砂供应中占有相当的比重，非法采砂活动的减少，将直接导致供应的下降，从而导致价格直线攀升，更有甚者有钱也买不到的可能。经济与物价的变动，在此种情况下，也必然会造成工程变更。

三、关于如何正确把握不同阶段变更的对策建议

引起工程变更的原因众多，且不同的原因导致的结果也各不相同，把握引起工程变更的因素，分别从理念上、技术根源上、招标清单上以及从实践中四个方面去控制规范，利于工程人员更好控制工程变更，提高投资效益，区分不同阶段工程变更突出问题，提高审计效率，避免国有资金流失。

（一）加大工程建设前期程序性审计，促进建设单位重视前期管理，从理念上控制变更。

要想控制工程变更，则应该从源头上抓起。强化前期工作程序性、合规性、合理性审计，重点审查是否存在因程序性工作的不合理、审批资料不完整等情况，而引起重大变更且造成损失浪费，引导被审计单位及地方政府决策层重视前期工作，从而促使相关单位合理规划，科学的立项，规范的编制可行性研究报告及投资估算。对于由于可行性研究报告、投资估算、技术方案等的错误造成重大工程变更的责任人应予以适当处罚使其吸取教训。同时，加大可行性研究报告合理性、准确性的审核力度，来确保经审批的投资估算能真正控制工程变更的作用。

（二）加大勘察设计单位资质、人员审查，确保勘察、设计质量，从技术根源上减少变更。

勘察设计人员应明确各阶段勘察设计工作的内容及深度的要求，突出限额设计审查，分解设计任务书内容。在与其他部门联合开展前期工作时，严格依据各结算规范提出合理化建议；要求设计人员与业主紧密配合，就业主单位的设计要求、设计内容、设计深度方面充分听取各方的意见，尽可能的考虑全面、设计合理、计算准确，必要时可进行BIM设计。要把设计成果与现场情况进行全面核对，以确保设计成果与周边环境、建设条件等更好的衔接，从而使其具有可操作性。强化图纸审查及投资概算审批的意识，从而最大限度的避免实施过程中的工程变更。

（三）加大招标文件规范性及备案审查，确保招标文件质量，从招标清单上减少变更及合同约定上规范变更。

招标单位应高度重视工程量清单编制的质量，要求编制单位做到周全、详尽、具有可预见性，对设计图纸中不明确或含糊的内容应及时与设计人员进行沟通，避免引起理解上的差异，影响招投标工作的质量。同时严格依据设计图纸和有关资料、现行计价计量规范及工程技术规程规范进行编制，避免人为地增加或减少工程量。纠正其最终要按实结算，把招标工程量清单只是作为参考的错误思想，以保证清单工程量的科学合理准确性，避免投标单位利用招标工程量清单的不准确进行不平衡报价。通过完善合同变更条款的约定，避免出现因工程变更条款约定不明确，导致施工中对变更工程单价、变更工程量的计算发生争议。对工程变更管理制度执行的配套文件进行明确指导，引导参建单位合理、正确变更。

（四）加大实施阶段变更方案及审批程序审查，确保各参建单位履职到位，从实施中规范变更。

各参建单位需根据自己的职责，区别审视各种变更，并提出宝贵的意见。加强对工程变更审批制度、审批程序的审查。重点关注变更原因、变更方案、变更预算以及审批程序。督促勘察设计单位结合实际本着节约成本的原则提出合理、可行、高质量的方案，监理单位按照合同及监理细则对工程变更进行审核，业主单位及时向相关部门提出变更申请，相关部门按照程序，高效的对变更内容进行核实审批，确保变更方案经济合理。在变更过程中应避免出现以设计变更代替招标、超权限审批等违规行为。工程变更及签证是建设领域的高危腐败风险点之一，各参建单位应履职尽责，实事求是处理变更，对先变再报批的一律不予认可，做到防腐拒变。

工程变更在建设工程中是在所难免的，只有审计人员抓住建设工程各阶段对变更的影响，结合变更工程实际，深层次分析变更原因，促使各参建单位应做到履职尽责，区别对待各种变更原因，按照变更类型及时办理变更事宜，对因失职渎职的单位或个人给与处罚，只有有效的控制变更才能高效的控制工程造价，才能避免因此带来的损失浪费。

参考文献：

GB 50500-2013，建设工程工程量清单计价规范[S].