系统化全域推进海绵城市建设的问题及应对策略探讨

系统化全域推进海绵城市建设的问题及应对策略探讨

陈铭三1 魏巍2 吴梁2 王静3 邓忠4王雅婧2

1慈溪市住房和城乡建设局 2浙江工业大学工程设计集团有限公司3聚光科技（杭州）股份有限公司 4舟山市普陀区住房和城乡建设局

摘要：我国开展系统化全域推进海绵城市建设工作以来，先后通过建设示范城市及财政补贴等方式着力推进。当前各个地区根据实际开展系统化海绵城市建设中暴露出管控指标不合实际、管控权责界定不清、缺乏长效机制、资金来源受限等一系列问题，本文结合各地在系统化全域推进海绵城市建设工作的进展情况，总结当前系统化全域推进海绵城市建设经验，对实践中暴露出的典型问题进行深度剖析并提出应对策略，以期为进一步开展系统化全域推进海绵城市建设工作提供参考借鉴。

关键词：系统化；全域；海绵城市建设

Discussion on the problems and countermeasures of promoting the construction of sponge city systematically

Abstract: Since the systematic and comprehensive promotion of sponge city construction in China, it has been promoted through the construction of demonstration cities and financial subsidies. Currently, various regions have exposed a series of problems in the systematic and comprehensive promotion of sponge city construction, such as unrealistic control indicators, unclear definition of control rights and responsibilities, lack of long-term mechanisms, and limited sources of funding.  This article combines the progress of the systematic and comprehensive promotion of sponge city construction in various regions, summarizes the current experience of the systematic and comprehensive promotion of sponge city construction, deeply analyzes the typical problems exposed in practice, and proposes coping strategies, in order to provide reference for further carrying out the systematic and comprehensive promotion of sponge city construction.

Keyword：Systematization; Universe; Sponge City; Strategy

当前我国常住人口城镇化率达到65.2%，意味着我国的城镇化进程已进入城镇化下半场，更加强调质量的提升，摒弃传统“末端治理”的开发方式，建设“源头减排、过程控制、系统治理”的韧性海绵城市，对践行生态文明建设理念，实现人与自然和谐发展至关重要。

我国海绵城市建设起步晚，速度快。2013年我国正式提出建设海绵城市，而后近十年的时间里通过出台规范，建设两批共计30个海绵城市试点城市，不断摸索总结海绵城市建设经验，2021年4月，住建部提出决定开展系统化全域推进海绵城市建设示范工作，各省市结合实际探索系统化全域推进海绵城市建设模式和方法，截至2023年，国家陆续评选确定共计60个系统化全域推进海绵城市建设示范城市，对示范城市系统化全域推进海绵城市建设财政补贴最高达11亿元，持续加大海绵城市建设支持力度。

1系统化全域推进海绵城市建设的特点

1.1全域范围推进

海绵城市建设理念在全域范围落实实施。以城市中心城区为主并适度考虑周边汇水区域的完整性，在这个范围内，所有新建、改建、扩建的项目都要落实海绵城市建设的要求。

1.2系统化推进

海绵城市建设统筹水安全、水生态、水资源、水环境四项需求系统化推进。治理方式系统化，海绵城市建设从只注重末端处理设施系统建设向建设“源头减排、过程控制、系统治理”的全过程排水系统转变；从以工程措施为主向生态措施和工程措施相融合转变，从以灰色设施为主向蓝绿灰设施统筹融合转变；推进体系系统化，建立涵盖机制体制、规划设计、技术标准、过程管控、运营维护、监测评估的全过程推进体系，形成海绵城市建设长效、有序的制度保障；协同推进系统化，覆盖建设项目全生命周期，囊括黑臭水体治理、排水水防涝系统建设、城市更新等全领域，协同推进全区域海绵城市建设工作

[[1]]。

2实践中存在的问题

2.1目标指标不合实际

海绵城市建设目标指标由上至下逐层传导，国家及省市层面逐步出台政策提出海绵城市建设要求，逐层压实指标要求，切合实际的目标指标是推进海绵城市建设的首要条件。但在具体实践过程中暴露出总体目标制定脱离实际、指标量化细化相对单一的问题，导致海绵城市建设目标偏高或偏低的现象。一些城市未对本底条件开展充分调研，对城市范围水环境问题梳理不清，盲目执行上位规划指标要求，导致计划目标过高难以完成建设任务，或指标低于实际情况失去实际意义等诸多问题广泛存在[[2]]。

2.2缺乏长效机制

2019年，全国海绵城市建设效果评估结果指出，多数城市在海绵城市建设过程中存在海绵城市规划建设管控制度可行性不高、海绵城市项目的建设管控不严等问题，导致项目建设标准不高、海绵城市管控指标未能有效落实、海绵城市推进进度慢等一系列问题[[3]]。出现上述问题的根本原因在于缺乏一套完善有效的长效管理机制，无法确保海绵城市的建设理念融入各级城市规划，且在项目建设的全生命周期内，海绵城市建设指标无法得到有效传导与落实，最终使得个别城市的海绵城市建设成为一种运动式政府行为，无法实现长效化。

2.3技术能力不足

通过实践发现，技术人员不足、技术能力欠缺已经成为制约海绵城市建设发展的主要障碍之一。

在海绵城市建设项目管理实践中发现，由于设计、监理、施工等单位对低影响开发设施建设理解不到位，设计、施工技术能力不足，诸如透水铺装、下沉式绿地、植草沟等低影响开发设施施工质量不合格，无法起到应有的作用，严重制约了海绵城市管控指标的落实。

2.4老旧小区改造压力大

老旧小区一般本底条件较差，改造难度较大。老旧小区内普遍绿地率较低，停车场、活动场地等开敞空间较少，建筑密度较高，难以提供较充足的建设空间布置低影响开发设施。同时老旧小区海绵化改造需要对原有设施进行更换和改造，对城市道路、居民生活环境影响较大，居民支持度较低。部分项目需要对老旧建筑进行拆迁，会涉及交通规划、居民情绪安抚以及物资赔偿等事宜。[[4]]。另外，老旧小区的改造也面临着权属部门复杂、协调难道高、改造成本高、融资困难等诸多海绵城市建设中的共性问题。

2.5缺乏有效的激励机制

截至目前，我国已进行多批次海绵城市建设试点工作，通过资金补助方式，对入选试点城市的符合相应要求的海绵城市建设项目予以配套资金补助。但此类补贴是有一定时效性的，一般只在试点期间有较突出的效果。而在国家的各项海绵城市建设试点期结束后，中央财政资金补贴政策到期，地方政府的财政能力必然难以承担海绵城市建设的全部成本，若不能出台更有效的激励机制，在后试点时代将很难调动地方政府以及社会资本对建设海绵城市的积极性。

3应对策略

3.1因地制宜制定目标

详细、准确的本底评估是开展海绵城市建设的第一步。海绵城市建设目标指标不但要对上位规划进行传导，更要切实符合实际情况，因此在制定目标指标中要做到以下几点。一是摸清本底情况，根据实际选择和制定目标指标；二是量化指标明确指标考核范围，明确界限，针对老城区及新城区不同情况应分类设置建设目标，对有特殊建设需求的应特殊说明；三是在控规等规划中落实指标时，应根据地块所属区域，综合考虑排水分区，充分结合地块建设现状，在实施方案中确定指标范围。

如上海市基于本身属于水质型缺水城市的特点，将雨水资源利用率指标仅列为鼓励性指标而非约束性指标。同一指标规定亦有所不同，如绿色屋顶率在绿地系统中被列为约束性指标，在居住用地和工业用地的地块则被列为鼓励性指标[[5]]。广州市南沙新区针对南沙新区近海湿地十分丰富的生态环境特征，选取湿地保持率这一特有指标提出重点管控要求[[6]]。

3.2建立长效管控机制

明晰管理部门的责任范围，理清不同专业协同协作模式迫在眉睫。在政府管理层面，可在现有海绵城市建设领导小组基础上组建海绵城市建设工作专班，采取联络员制、月报制、联席会议制等方式，畅通各职能部门沟通、协调、落实、执行的工作渠道，着力构建职责明确、协调合作、推进有序的工作机制[[7]]。

在国家推行“放管服”改革和“行政审批制度改革”的背景下，根据海绵城市的建设内涵和相关要求，建立包含宏观尺度、中观尺度、微观尺度的管理机制，从相关规划管控、分区规划管控、项目建设管控三个层面加强海绵城市建设管控。

宏观层面，加强海绵城市专项规划与国土空间规划以及相关规划的衔接协调，将海绵城市建设相关管控指标纳入国土空间规划指标体系，并践行“多规合一的理念”，将海绵城市专项规划中的河湖水系体系、防洪排涝格局、绿地系统格局、洪涝风险区等与国土空间总体规划中的“三区三线”管控体系有机结合。

中观层面，结合分区建设规划，编制分区海绵建设方案，进一步落实并分解海绵城市建设管控指标，确保建设用地方案不与海绵城市建设方案中的河湖水系、绿地湿地、蓄滞洪区等水生态敏感区的保护范围矛盾。

微观层面，强化建设项目的全生命周期海绵城市建设管控，从项目前期、施工建设、验收移交、运营管理4个阶段，管控城市建设理念与管控指标的落实，建立相应的海绵城市建设审查制度。

厦门市海绵城市建设结合多规合一信息化平台，按照“指标下达、方案指导、设计审批、施工抽查、竣工核查”的顺序进行全过程管控，在不增加行政审批环节的前提下，将管控全责下分到各个建设节点和各个管理部门[[8]]。

3.3重视专业人才培养

海绵城市建设涉及专业众多，覆盖面广，需要加大通才人员培养力度。在高校建立城市水系统工程学科和专业，融合水文气象、河流动力学、市政工程、生态环境、景观设计、城市规划、大数据与人工智能等多方面知识，培养适应雨洪控制和海绵城市建设的复合型人才[[9]]。

海绵城市建设不仅要重视对管理者的培训及普及，更要对设计单位及主要参与人员进行培训与指导。早在2015年，陕西省西咸新区就已成立国内首个海绵城市联盟，联盟统筹协调相关技术资源，推动海绵城市建设的理论和实践技术研发与交流，着力提升海绵城市相关技术导则与规范标准等指导性文件的制定与推广。此外江苏省、四川省、长沙市、武汉市、珠海市等多省市也陆续成立了海绵城市建设联盟、产业联盟、技术联盟，为政府排忧解难，提供战略咨询。

3.4加快老旧小区海绵化改造技术研究

在对现状本地条件充分调研的基础上，对老旧小区存在的问题进行评估，确定海绵化改造目标，确定改造设计方案，并制定海绵化改造实施方案以及改造后管理维护方案[[10]]。

在老旧小区海绵化改造前，应至少进行三个维度的现状评估，即现状问题及成因、改造条件以及外部支持度。现状问题调研需要对老旧小区的绿地率、开敞空间、排水系统情况等本地条件以及现存涉水问题对居民的影响程度、影响范围进行调研。改造条件即对小区现状绿地景观系统格局、竖向系统合理性、排水系统完善性等条件进行评估，判断小区是否适宜进行海绵化改造，以及判定适配的改造方案。外部支持度包含居民物业支持度以及政府管理部门老旧小区改造相关政策支持度，判定居民物业是否支持小区海绵化改造，待改造小区是否在当地的老旧小区改造名单中。

基于前序综合评估，从技术角度、控制效果、改造成本、维护管理难度等角度，通过综合比选，合理选择适宜的海绵化改造工艺，以现有问题为导向，确定海绵化改造方案。

3.5更新海绵城市建设激励机制

随着补贴机制逐渐退出，各地政府可出台长效的奖励政策和费用减免等方式，代替简单的对建设项目进行补贴，可更有效的刺激开发建设单位对海绵设施的建设热情，同时可更有效的发挥海绵城市建设专项资金的效用，实现“花小钱办大事”。如深圳市通过设置每年5.14亿元的专项奖励基金，引导和鼓励社会资本参与海绵城市建设，对已完工的项目，按照自愿申报的原则，按照统一的标准进行评选，对通过审核的项目予以现金奖励。

同时，可借鉴国外发达国家的雨水费制度，对采用海绵设施有效控制雨水径流的小区对其雨水费进行减免[[11]]。美国最早的雨水收费机制出现在上世纪70年代，目前平均每户的月收费量的中值为1.68~11.70美元，同时很多城市又按照削减的雨水净流量和污染负荷的情况对雨水费采取一定的折扣，收取的费用用于雨水系统的建设和管理维护。德国柏林也推行了雨水费制度，对直接向下水道排放雨水的工厂企业、私人房屋等按照不透水面积交纳1.84欧元/平方米的费用，同时对采用雨水储存、下沉式绿地等措施减少雨水排放量的收费对象，则可获得雨水费的折扣优惠[[12]]。

我国地缘辽阔，不同地区发展水平，本地条件均存在很大差异，可先采用试点形式，探索雨水收费制度，借鉴国外已有经验，建立符合当地情况的雨水收费制度，并利用雨水收费制度来激励低影响开发设施的建设。湖南省长沙市于2020年实现了国内海绵城市建设雨水使用权交易首次实践，将闲置雨水资源交易至当地园林环卫公司，用以优质用水[[13]]。

4结论

海绵城市建设是一项长期性、系统性工程，目前我国海绵城市建设已走过近20年的历程，积累了丰富的建设经验，对开展系统化全域推进海绵城市建设具有重要的指导意义。海绵城市建设过程中，应注重海绵管控指标的合理选择，建立健全管控机制体制，同时还应注重海绵城市相关技术能力建设、技术人员培养，实现海绵城市建设融资渠道多样化，并建立成熟长效的激励机制，从而实现从海绵城市建设的常态化、长效化推进。

[[1]] 孙静,张亮,吴丹.系统化全域推进海绵城市建设实施路径探讨——以深圳市深汕特别合作区为例[J].净水技术,2022,41(S2):153-160.

[[2]] 王培.海绵城市建设现状及问题的研究与讨论[J].城市建设理论研究(电子版),2022,(33):25-27.

[[3]] 杨映雪,周飞祥,任希岩,吕金燕.系统化全域推进海绵城市建设的长效管控机制研究[J].给水排水,2021,57(03):79-84.

[[4]] 黄丽萍.系统化全域推进海绵城市建设措施研究[J].江西建材,2022(05):269-270+273.

[[5]] 张辰.上海市海绵城市建设指标体系研究[J].给水排水,2016,52(06):52-56.

[[6]] 唐陈杰,袁洪州.海绵城市规划目标指标体系构建研究——以南沙新区海绵城市建设为例[J].绿色科技,2020,(20):230-234.

[[7]] 杜仲莹.昆明系统化全域推进海绵城市建设[N].昆明日报,2022-08-30(006)

[[8]] 关天胜.厦门市海绵城市建设全过程管控机制探讨[J].给水排水,2019,55(12):43-46.

[[9]] 任南琪,张建云,王秀蘅.全域推进海绵城市建设,消除城市内涝,打造宜居环境[J].环境科学学报,2020,40(10):3481-3483.

[[10]] 张晶晶,夏小青,董淑秋,潘晓玥,马宪梁.既有城市住区海绵化改造模式探讨[J].北京规划建设,2021,(03):119-123.

[[11]] 郭慧琳.海绵小区建设激励机制研究[D].导师：仲景冰.华中科技大学,2019.

[[12]] 廖朝轩,高爱国,黄恩浩.国外雨水管理对我国海绵城市建设的启示[J].水资源保护,2016,32(01):42-45+50.

[[13]] 邓延利,刘波,恒琪,刘睿.海绵城市建设中雨水资源利用及价值实现机制研究与示范——以长沙市海绵城市建设雨水资源使用权首宗交易为例[J].中国水利,2021,(03):37-39.