行政事业单位政府预算绩效管理实务中存在的问题及对策研究

行政事业单位政府预算绩效管理实务中存在的问题及对策研究

王钦惠

葫芦岛市招商引资服务中心

摘要：政府预算绩效管理已经具备了良好的实施环境和稳健的运行基础，取得了一系列显著的成果。但是，在行政事业单位的实际应用中，还不同程度地存在一些意识理念、制度建设和执行监管上的问题。本文结合行政事业单位的预算绩效管理工作实务，在深入分析问题的基础上，尝试从实务管理的角度提出问题改善的具体实施路径，以期能推进政府预算绩效管理的全面提升和高质量运行。

关键词：政府预算绩效管理；问题；对策

政府预算绩效评价的结果得到较为广泛的应用，评价结果报送制度成为常态，重点项目绩效评价结果、部门整体支出绩效评价结果实现定期向同级人民代表大会和同级政府报告，绩效评价的结果能与后续预算资金安排紧密挂钩，绩效评价的结果能按照授权审批流程和程序在一定范围内实现公开，既能为监管部门和社会公众监督提供依据，又能为中长期财政规划编制、支出结构调整、预算管理政策制定及完善提供依据，形成正向传导机制。但是，在行政事业单位的实际应用中，还不同程度地存在一些意识理念、制度建设和执行监管上的问题。本文结合行政事业单位的预算绩效管理工作实务，在深入分析问题的基础上，尝试从实务管理的角度提出问题改善的具体实施路径，以期能推进政府预算绩效管理的全面提升和高质量运行。

1.行政事业单位政府预算绩效管理实务中存在的问题

行政事业单位开展政府预算绩效管理虽然取得了较为显著的成效，但是在具体的实务管理中，还存在一些意识理念和理论研究、制度建设和指标设定、执行手段和监管力度等方面不容忽视的问题，亟需对其进行深入分析，再有的放矢地予以路径改善上的规划。

1.1政府预算绩效管理的意识理念和理论研究需要拓展深化

政府预算绩效管理纵然实施了很长一段时间，但是预算绩效管理的意识理念并没有在行政事业单位根深蒂固，这种状况在基层愈发明显，部分行政事业单位的领导干部和职工对预算绩效管理的认知不深不透，理解和执行浮于表面，长期形成的“重资金分配、轻绩效管理”和“只管花钱、不问质效”的传统政府预算绩效管理理念没有彻底被打破，这也是掣肘当前政府预算绩效管理效能提升的关键。此外，政府预算绩效管理的理论研究滞后于实务管理，尤其是政府预算绩效管理的激励约束机制方面的理论研究更是文献鲜少。实践是理论的基础，为理论研究提供了丰富的素材，理论又反作用于实践，它通过实践效验证伪理论，并指导业务实践转化为实实在在的效果。当前看，政府预算绩效管理的理论研究没有及时总结、归纳实务管理中的经验做法，也间接制约了政府预算绩效管理向纵深方向持续推进的可能性。

1.2政府预算绩效管理的制度建设和指标设定需要更新完善

从我国公共预算改革进程来看，政府预算以《预算法》为分水岭实现了管理重心从合规性向绩效性转变。尽管党和政府在顶层设计上出台了一系列关于政府预算绩效管理的法律法规，但是目前还没有真正形成一套关于政府预算绩效管理的政策法规体系。在政府预算绩效管理实务工作中，一方面存在政府预算绩效管理法律依据不充分的情况，比如财政部门通过预算目标审核结果决定项目立项的情况，就缺乏明确的法律层面的授权；另一方面各省市、部委为应对政府预算绩效开展，自行出台了差异化较大的操作规章制度，导致跨执行主体间的比对困难重重，难以具有普适性和借鉴性。随着政府预算绩效管理的深入开展和稳步推进，现已出台的一些政策规章已经不再适应新的形势环境，亟需在更高的法律层级进行修订完善，以增强政策执行的权威性和操作性。另外，政府预算绩效管理的指标设定还存在颗粒度相对较粗的情况，现行的政府预算绩效评价指标设定，遵循的是财政部于2013年印发的《预算绩效评价共性指标体系框架》，该框架对政府预算绩效评价指标的设定仅仅是项目、部门和财政在内的共性指标，且设计的层级为三级，对具有共同属性、个性化差异不大的财政支出项目具有重要指导意义，但是鉴于行政事业单位公共服务和业务涉猎的广泛性和差异化，需要设计更为具体详实，符合行业管理特性和管理环境的个性化的绩效评价指标，需要建立一个包括众多行业的政府预算绩效评价案例信息数据库，以进一步满足不同区域、不同部门、不同行业多维度、立体化的预算绩效评价纵横比较需要。

1.3政府预算绩效管理的执行手段和监管力度需要持续强化

行政事业单位政府预算绩效管理执行手段的欠缺主要表现在两个方面，一是信息化系统实施有待加强，二是适度引入第三方评价力量迫在眉睫。目前，以省级单位为主体的预算管理一体化信息系统已在各省市区层面基本上线普及，给政府预算绩效管理实施提供了信息化手段，但是当前预算管理一体化信息系统的应用着重解决的是预算编制和预算执行等的“前半篇”文章，预算绩效管理的“后半篇”文章明显不足，导致预算绩效管理与预算编制目标衔接不十分紧密。财政部于2011年印发的《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）指出：“根据需要，绩效评价工作可委托专家、中介机构等第三方实施。财政部门应当对第三方组织参与绩效评价的工作进行规范，并指导其开展工作。”在政府预算绩效管理实务工作中，不少地方政府根据办法规定，开展了专家遴选、专家库建设、第三方中介机构选聘等形式多样的第三方评价活动，但是受制于第三方专业能力参差不齐、第三方参与评价的结果与激励奖惩机制脱钩等实际，评价的效果和质量还难以达到预期管理要求。同时，行政事业单位的政府预算绩效管理监督力度还需要进一步强化提升，一方面要建立健全全过程监管评价体系，另一方面要修订完善激励约束机制。政府预算绩效管理尽管多次强调全过程监管评价的重要性，但是在实务管理中，依然存在以事后评价为主的情形，事前评价不足、事中监管缺失情况还不同程度的存在，政府预算绩效管理评价的关口亟需前移，应该及时建立事前、事中、事后通盘连接的“闭环”系统。当前，行政事业单位对预算的管理多落脚在“如何要钱、如何花钱”上，大部分单位尚未建立起绩效责任人追究制度，少部分单位没有将绩效评价结果与预算安排实现强挂钩，对花钱的监督评价缺乏相对科学的评估方法和监管措施，约束激励没有直接兑现到具体个人，以部门和单位替代奖惩的情况普遍存在，不可避免地削弱了政府预算绩效管理的奖惩力度。

2.政府预算绩效管理质效提升的路径探析

2.1提升政府预算绩效管理各执行主体参与人员的意识理念

培植厚重的意识理念文化氛围是当前政府预算绩效管理需面对的一项势在必行且迫在眉睫的重点工作，这是保障政府预算绩效管理质效提升的关键。在具体的实施路径上，首先要强化预算管理部门领导层的绩效管理意识理念，形成“懂绩效、会绩效、用绩效”的良好风尚；其次要提升单位全员的政府预算绩效意识，通过政策宣传、操作讲解、考试考核等方式实现人人过关，让预算绩效管理深入人心、落地见效；三是锻造人才队伍，赋能预算绩效管理高质量发展，通过“走出去”和“请进来”的人才培养模式，选拔专业背景适配、责任心强的骨干人员组成本单位政府预算绩效管理工作专班，承担阶段性重点攻坚工作，充分发挥高级专业人才的引领促进作用。

2.2深化高等院校科研院所对政府预算绩效管理的理论研究

理论研究的成果对实务工作的指导和推进作用是不可替代的，更是不可或缺的。财政部门作为牵头部门，可以立足现有的形式多样、内容丰富的政府预算绩效管理实务案例，开展案例征集活动，形成优秀案例库，向社会开放共享，同时以课题的形式向高等院校、科研院所及社会公众发包，掀起理论研究的新高潮。各财政学、会计学等学科领域的学术期刊，尤其是财政部门主管的学术期刊，可开辟政府预算绩效管理研究的专栏，通过约稿和鼓励学术界和实务界投稿的方式促进学术思想的交流。各高等院校和科研院所也可以借势政府预算绩效管理的热点和国家最新出台的政策法规，与时俱进地开展研究，最终的目的是让政府预算绩效管理的理论研究不再滞后于实务管理，形成两者齐头并进的局面。

2.3健全政府预算绩效管理制度全面实施的法律法规体系

健全完善的法律法规体系是政府预算绩效管理高质量开展和实施的根本保障。为适应并推进预算绩效管理工作发展，必须在法律层面上对现有的法律法规进行相应的修订完善。鉴于当前政府预算绩效管理法律依据不充分和规章制度法律层级不高的实际，可以从三个方面着手，实现法律法规体系建设的循序渐进。一是修订完善现有政府预算绩效管理的相关规章制度，填补法律授权方面的留白，适度在现有相关法律的基础上增加政府预算绩效管理的内容表述，扩充相应条款；二是在更高层面出台指导地方性政府预算绩效管理的纲领性文件，抹平跨主体间操作过大的差异；三是充分借鉴国际通行做法，待条件成熟时对政府预算绩效管理单独以法律的形式加以明确，切实提升政府预算绩效管理的法律层级，增强权威性。

2.4构建政府预算绩效管理全行业覆盖的评价指标体系

评价指标作为度量政府预算绩效管理经济性、效益性、有效性、公平性（“4E”）的标尺和工具，其指标构建的科学性和指标运用的覆盖度至关重要。针对现行的政府预算绩效管理指标设定颗粒度相对较粗的情况，财政主管部门可在原有的三级预算绩效评价共性指标体系框架的基础上，统筹考虑行政事业单位公共服务的广泛性和业务涉猎范围的差异化，分步制定分行业、分领域、分层次的政府预算绩效指标体系和评价标准，积极拓宽政府预算绩效管理评价指标体系的应用范围，实现全行业覆盖，尝试构建大数据式样的绩效评价信息数据库，使得不同区域、不同部门、不同行业的预算绩效评价在纵向和横向上更具可比性。

2.5实施多措并举的多元化政府预算绩效管理执行手段

执行手段的多元化是补齐政府预算绩效管理实施成效短板的有力工具。在具体的实施路径上，可以走多措并举、同步发展的路子。一是加快政府预算绩效管理信息系统的建设，在当前各省市预算一体化信息系统上线的基础上，单独开发预算绩效管理功能模块，对信息系统实现低成本迭代，将预算编制和预算执行“前半篇”文章与预算绩效管理“后半篇”文章实现关联衔接；二是适度引入社会第三方专业力量参与政府预算绩效管理工作，建立健全第三方参与绩效管理的管理办法和考评制度，引导和规范第三方机构参与预算绩效管理，严格执业质量监督管理，建立多方联动的绩效管理合作机制。确保评价效果和评价质量达到预期管理要求。

2.6形成政府预算绩效管理结果应用的正向反馈传导机制

着力打造政府预算绩效管理事前、事中、事后通盘连接的“闭环”系统，建立健全全过程监管评价体系，在事前环节做好预算绩效的目标制定，在事中环节强化预算绩效的实时监控，在事后环节注重预算绩效的评价分析和考核兑现。就考核难以直接奖惩兑现到具体责任人的情形，有针对性地修订完善政府预算绩效管理激励约束机制，形成预算绩效问责的高压态势，将行政事业单位预算管理从“如何要钱、如何花钱”向“把钱花好、用在刀刃上”转变，将行政事业单位预算绩效评价结果与后续年度预算安排和以后期间项目审批挂钩，避免绩效评价结果与预算安排的脱节，实现预算审批的有保有压，形成正向反馈传导机制，真正促进政府预算绩效管理质效的全面提升。

参考文献:

[1]姜宏青,张璐璐.我国政府全要素预算的理论逻辑与组成体系[J].会计研究,2022(01):84-95.

[2]王路.加快推进预算绩效管理的法律体系建设[J].预算管理与会计,2023(02):14-18.