基于政府治理的ABO模式运用分析与建议

基于政府治理的ABO模式运用分析与建议

雷毅

三峡大学，湖北省宜昌市，443002

摘要：文章介绍了 ＡＢＯ 模式的概念。在地方政府视角下，以新能源片区开发为案例，从法律法规，模式合规性，政府职能，协同治理等方面进行了分析，并给出针对性建议，希望在该模式下，给政府投资项目的治理提供参考。

关键词：ABO模式；法律法规；合规性；政府职能；协同治理

1 引言

近年来，由于地方财政资金不足，严控地方政府违规举债的背景下，传统基建项目运作模式遇冷，传统片区开发PPP模式要规范开展物有所值评价和财政承受能力论证，同时为迎合中央提出的稳投资，扩内需，保增长的政策，很多地方出现了授权-建设-运营ABO模式，该模式是在中国传统管理基础上融合企业自身丰富的管理经验开创的一条符合中国国情的新型投资模式。ABO模式由于审批流程简单，能够快速落地，在城市发展建设中得到了爆发性的运用。

2.ABO模式介绍

目前片区合作开发的操作模式，主要有ABO模式、F+EPC模式、PPP模式、TOD模式等。其中，ABO模式（Authorize—Build—Operate），就是授权—建设—运营模式，由政府授权有关单位履行业主职责，有关单位依约提供所需公共产品及服务，政府负责规则制定、绩效考核等职责并支付授权运营费用的合作模式，是片区开发的一种前端模式。“F+EPC”模式（Finance+Engineering Procurement Construction），就是“融资+工程总包”模式，一般由地方政府城投公司作为建设单位负责承建和实施，社会资本方负责项目建设资金的筹集与项目设计、采购、施工总承包，建设完成后由地方城投公司按照合同约定的投资收益平均每年偿还社会资本方的项目投资及建设成本和一定的利润，是片区开发的一种后端模式。实践中，ABO模式与F+EPC，常常合并使用，即政府授权城投类平台公司发起片区合作开发项目，平台公司依法依规公开选择投资人成立合资项目公司进行片区合作开发的投资建设和运营。

ABO模式示意图

3.ABO模式治理分析重点

3.1.法律法规

片区开发ABO项目涉及利益群体多，须通过完善的法律、法规、规章规范运作，确保项目正常运行。作为ABO模式的前身PPP模式，在英国、美国、韩国和日本发展较早、运营经验丰富，都制定了适合自身的 PPP 模式的相关法律和法规，其中包括美国的“全国公共-私营部门”、加拿大“加拿大 PPP”全国委员会、澳大利亚“全国房地产理事会”等。目前国内ABO 模式政策依据主要是依靠国务院相关部门的规章和地方的相关法规，参考法律有《预算法》《招投标法》《合同法》《政府采购法》等，缺少针对性的法律，这使得项目在执行和运营中遇到了一些困难。

在法律上存在着一定程度上的缺失，同时也容易导致现有的法规与 ABO 项目因法律适用的差异而产生的冲突，部门间权责界限不清、审批流程混乱，造成了政府与非政府之间的权力界限模糊，加大了项目治理的难度。

3.2合规性

ABO模式常以两种方式来确定项目执行机构，一种是通过公开招标等政府采购程序，另一种是由本级政府直接授权，其中后者在实际运用中更多，授权主体一般为政府或相应层级管委会，被授权主体一般为属地城投类平台公司。在片区开发项目中，政府授权平台公司作为片区开发项目业主，本质上是由平台公司代替区政府履行了提供公共产品及公共服务的这一职能，同时也被赋予了合法招标的权力。但是采购法规定，通过法定采购程序确定供应商，是国家法律作出的强制性要求，目的是为了确保政府采购活动的公平公正。

另外，从投资回报机制分析，政府取得片区新增税收，土地出让金后，留存一定比例后，辅以可行性缺口补助，通过对平台公司的绩效考核，按年度拨付授权服务费，对平台公司进行返还。穿透来看其建设和还款本质仍依赖于政府财政，而这些财政性支出并没有纳入政府年度预算和中长期规划中。实施过程中，平台公司再找投资者一起干，若投资者不能从项目本身创造的直接或间接现金流收回投资与贷款等，就需要平台公司用自己的现金与资产补贴投资者；如果平台公司无力补贴且未与政府脱钩，就有可能变成政府还款责任，就形成了政府隐性债务。

3.3政府职能

对于任何一个新兴产业，政府那双看不见的手都起着举足轻重的作用，政府应明确产业布局规划，合理调配资源，适时调控，但中国新能源产业的发展留下了太多地方政府的烙印。地方政府的层层鼓励和优惠，足以使一些原本可能亏本的新能源项目变得有利可图，高层政策引导下的地方政府竞争使新能源行业滑向非理性。一方面在各地方政府锦标赛机制主导下的排序竞争中，会使官员行为发生扭曲，他们对能带来 GDP高速增长的资金，技术密集型的新能源产业的需求会因竞争而变得更加迫切，并愿意支付更高的成本。另一方面，新能源企业凭借项目选址筹码，接连与多个地方政府单独进行了战略投资谈判。根据各个地方政府给出的优惠政策程度，采取价高者得之策略。从招商博弈角度来看，地方政府变成了投标人，那就是优惠越多中标的机会越大，但中标的收益越小。这种利益会间接传到各参与方，极易使得政府的职能越位。

3.4协同治理

片区开发涉及相关主体较多，包括上下层级部门之间的纵向协同和同级部门之间的横向协同，也包括政府部门之间的内部协同和政府企业之间的外部协同。多主体协同中，政府通过对投资项目进行任务分解，通过明确的职能划分和任务分工，以达到协同治理的目标。明确清晰的权责清单虽然在某种程度上防止了政府部门的权力越位，减少了政府的自由裁量权，但在使政府部门及所属工作人员明确知道自己该干什么、能干什么以及不能干什么的同时，也使其陷入了每天重复着自己的职责事务狭隘思维。

组织的僵化和部门的碎片化呼唤跨科学的部门协同治理的出现，所以在项目的推进过程中，成立专职的协调机制很常见的，例如联合议事机构、专项协调会议、项目调研机构以及跨部门协同治理的其他管理制度等。

4.建议

4.1推进法制建设

片区开发ABO发展与运作，其依据模糊的存在多个部门先后颁布的法规中，这造成了法律责权冲突，界限不明，而且因为多个部门的管理是分开的，所以在一些具体的环节上，也会有重叠的问题。这就需要全国各级政府结合当地实际，制定分明地制度和措施，将国家在法律层次上难以交代、矛盾之处加以区分和厘清。从法律和制度的角度，对 ABO 项目运作的各个环节和必备条件进行规范处理。

首先，确保ABO建立专项法规，作为协调投资人与政府各个部门之间关系的准则，应当列明私营和公营两个方面的行为准则，并在立法中增加 ABO 协议，规范 ABO 的内容和程序，将 ABO 合同纠纷引入司法领域.然后，在具体的立法层面，将ABO与部门法规、地方法规、行业法规、招标法等有机地结合起来，使 ABO 法规体系更加健全。

4.2引入竞争和评估机制

在政府方授权平台公司作为项目业主前，应当增设必要的竞争性采购程序，如竞争性谈判或差异化投标，即先由政府方通过法定采购方式选定平台公司，再通过签署协议或者出具授权书方式确认平台方作为项目业主的权责角色。

在以ABO模式投融资前，由政府方协调财政等主管部门对政府方将要在ABO项目中的支出责任进行客观、全面评估，确定政府方财力是否可承受。同时，衔接政府支出责任纳入预算管理与政府方向项目业主支付费用的程序性要求，并且从财政支付绩效考核与项目付费绩效考核关联角度，提高财政资金使用效率，防止产生政府隐性债务。

4.3构建掌舵型服务型政府

政治竞争根源在于单一的地方政府绩效评估体制，而适当的考核制度安排可以在保持地方政府发展经济积极性的同时，约束地方政府间的竞争行为，促进合作，有利于区域经济体系的完善和和谐发展。

片区开发前，政府要充分调查本地资源配套情况，明确片区发展定位和规划，做好片区开发的掌舵人，同时与平台公司，投资人签订合作协议，明确三方的权责和争议解决方案。在开发过程中，坚持以市场经济作为主导，在趋近于市场失灵时，积极干预，进行宏观调控，另外做好片区服务引导工作，如行政审批，用地收储，政策扶持，招商引资等工作。

4.4健全统一协同机制

在“大数据”背景下，可以以信息化为基础，对各类协同机制进行整合，构建一个不受部门利益干扰的，能够客观、独立地提出协同服务政策措施的决策机构，提出标准化流程，通过数据共享、业务协同和流程再造，使部门管理形成整体合力，由“碎片化”向“一体化”转变。避免了政出多门现象。

加大对联合议事机构的重视力度，建立健全有效的监督机制，严格实行责任追究，确保议事质量。要做好协调沟通工作，使各方达成共识。加强跨部门协同治理团队之间以及团队内部的协作，坚持“一岗双责”原则，及时解决跨部门协同治理问题。对于联合机构的人员，要做到分工不交叉，责任到人，并建立起一套完整的协调管理机制，使其形成合力。

5结语

ABO模式在“城镇综合开发”、“新城镇建设”、“区域自求平衡开发”、“示范新区开发”、“产城融合”等项目中得到广泛应用，不仅利用央企融资和建设管理经验加快地方建设，还做强属地国企规模，其优势充分体现了央企联动的优势和规模效应。但是，根据穿透原则，关于是否增加政府隐性负债仍存在一定争议。长远来看，完善相关法律法规，改革片区开发项目模式、明确政府职能定位，加强协同治理的创新势在必行。

参考文献

[1]王小蓉.  基于合规性考量的ABO模式应用分析及建议    [J].  建筑经济,  2022,  43  (08):  29-34.

[2]金燕娜. D市政府投资项目跨部门协同治理问题研究[D].长安大学,2023.

[3]杨建平. 政府投资项目协同治理机制及其支撑平台研究[D].中国矿业大学,2010.